我国农村社会保险需要法制化

黎建飞

【摘要】农村集体保障与家庭保障的弱化,使得完善农村社会保障体系,建立农村社会保险制度变得极为必要。而社会主义法治的统一性、规范性、效力的普遍性等是农村社会保险制度建立与运行的条件和依据。建立农村社会保险,相关的法律制度建设必不可少。

【关键词】农村养老 社会保险 法制化

建立农村社会保险制度,完善覆盖城乡的社会保障体系,是促进社会公平正义、破除城乡二元结构,推动和谐社会建设的重要工作。在我国农村社会保险建设中,相关的法律制度建设是必不可少的。

社会主义法制原则的统一性是我国农村社会保险建立的前提

我国农村原本实行以家庭为主的保障体系和在家庭保险基础上建立的集体保障制度。农村集体经济随改革开放逐步解体,农民原来从集体当中得到的保障基本消失,可以依靠的只有家庭。家庭为其成员提供抵御各类社会风险的基本条件,老人由孩子赡养,既有利于其身心健康,也降低了家庭保障的经济成本。所以,温家宝总理在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上的讲话中仍然强调要坚持发挥农村传统养老保障方式的积极作用:“孝敬老人是中华民族的优良传统,这在什么时候都不能丢。”①

但家庭保障机制的缺陷也是十分明显的。随着市场经济的深化和社会生产力的不断发展,政治、经济、社会、法律和人口的变化,家庭抵御社会风险的功能必然从唯一走向多元、从主体变为补充。人口流动频率的增加和个体之间受教育程度的差距,在动摇社会传统观念的同时,还在家庭成员中制造了代际距离。如果制度层面的遗产税等相关继承法律实行,那么老人通过控制财产来迫使年轻一代履行赡养义务的手段也失去了先前的威力。过去这些年出生率的下降,使社会逐渐向老龄化发展,这进一步弱化了家庭抵御社会风险的功能。

由于城乡二元结构的体制还没有根本改变,我国农村社会保险制度建设与城市社会保障制度发展不同步,城乡社会保障之间的鸿沟越拉越大。而社会公平正义是中国特色社会主义的本质属性,也是我国社会保障制度的根本要求。要促进科学发展,构建和谐社会就必须在不断发展的基础上实现社会公平与正义,扩大基本公共服务。国家层面的社会保障制度不仅强调制度的统一性,也在本质上强调制度的公平性。这是与社会主义法制的基本原则不谋而合的。

社会主义法制的统一性要求立法在内容上统一和法律得到普遍遵守,要求一切法律、法规、规范性文件以及非规范性法律文件的制定,必须符合宪法的规定或者不违背宪法的规定。在所有法律渊源中,下位法的制定必须有宪法和上位法作为依据,从上位法法律效力。在不同类法律渊源中、同一类法律渊源中和同一个法律文件中,规范性法律文件不得相互抵触。各个法律部门之间的规范性法律文件不得冲突、抵触或重复,应该相互协调和补充。社会主义法制的统一性原则为国家的社会保障制度不应当按照城市和乡村来划分提供了有力的法律依据,可以通过不断推进改革发展,在实现有中国特色社会主义现代化的道路上,逐步缩小乃至最终消除城乡差距。

社会主义法制效力的普遍性是我国农村社会保险建立的保证

在现代社会中,市场竞争激烈,市场机制的失灵和个人对市场风险的控制能力有限,这决定了社会成员的社会保障需要依靠国家强制力保证实施。而要建立起有效的保障机制,涉及的社会关系领域多(政治、经济、金融、家庭)、范围广(政府、各类企业、全体公民),因此必须有强制性的调控手段,依靠法律的效力来保障。

本文的主题是农村养老,以此为例,由于家庭养老资源日渐减少,农村社会养老保险就成为农村居民的必需。养老保险是全体社会成员老年生活的基本需求,具有长期储蓄和延期支付的特征,其周期长和风险大的特点要求真实的信息管理和强制性的信用责任,而这正是法律手段的长处所在。

温家宝总理在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上的讲话中指出:“养老保险要到未来才受益,交了钱要到规定的年龄后才能领到养老金,这个时间差往往会使许多农民心里不踏实。”②就社会成员个人而言,年轻时的短视使之不愿为老年时进行应有的储蓄,当其年老时就只能依靠他人和社会。如果社会不强制其成员参加养老保险,则最后的结果便只能是谁也无所依靠。

由于农村贫困的存在,必然有一部分人缺乏养老储蓄的能力。金融机构在经营中的风险和保险公司在市场竞争中成败的不确定性,以及个体社会成员对于自己储蓄回报的不可控制,对于投入商业保险的预期的不能确定,都要求国家依法建立农村社会养老保险制度。这也是世界上166个国家中,90%即160个以上的国家实施强制性养老保险的理由所在。

社会主义法制实施的有效性是我国农村社会保险管理的保障

我国农村社会保障制度是从农村社会养老保险着手的,并且首先在农村经济发达和比较发达的地区开展。

1987年3月,国务院决定进行建立我国农村基层社会保障体系的探索。在农村经济发达和富裕地区,以村(少数为乡、镇)为主体的社区型养老保障方式开始出现。到1989年6月,全国有19个省(自治区、直辖市)进行了养老保险试点,参加人数达90多万人,积累资金4100万元,已有21.6万农民开始领取养老金。2007年末全国参加农村养老保险的人数为5171万人。全年共有392万农民领取了养老金,比上年增加37万人。全年共支付养老金40亿元。年末农村养老保险基金累计结存412亿元。③

与城镇社会养老保险不同,农村社会养老保险的突出特点是政府不承诺投入,实行完全积累的个人账户,农民享有的养老金水平与缴费多少直接挂钩。在1997年的东南亚金融危机中,各地对农村社会养老保险认识不一,农村社会养老保险处于进退两难的境地。由于管理体制上的漏洞,农村社会养老保险基金尚存在投资风险、管理风险、利率风险、支付风险等。随着农村老龄化程度的提高,领取养老金人数、养老金支出将会继续大幅增加。巨额农村社会养老保险基金被挪用等违法犯罪事件更加剧了农村社会养老保险制度健康运行的困难和风险。民政部部长李学举今年4月22日向全国人大常委会报告农村社会保障体系建设情况的报告也显示,农村基层社会保障管理机构不健全,管理水平较低,在资格审核、资金发放等方面存在不够规范、随意性较大的问题。④

社会主义法制实施要求执法必严、违法必究,严惩破坏法律尊严的行为。我国宪法第五条规定:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”对在农村社会保险建设中的一切违法犯罪行为,无一例外地都要依法予以追究和制裁。保证法的实施的重要条件之一,是建立一个完善的法律监督系统,包括专门国家机关的监督、社会团体、人民群众的监督和党的监督。社会主义法制实施的直接结果就是法律秩序的建立。只有依法建立的农村社会保险制度,才具有稳定性与长效性,才能为农村居民提供切实有效的保障。

社会主义法制的规范性是我国农村社会保险运行的依据

我国的农村社会保险制度建设是在多种制度并存的社会环境中进行的。农村居民与社会保险的关系也有多种形式的转换,如农民工、失地农民、返乡农民等,因此,建立能够在全国范围内有效转移和与其他养老保障制度相衔接的农村养老保险势在必行。在与城镇职工的养老保险制度、农民工的养老保险办法、被征地农民的养老保障措施以及计划生育对象的养老补助等政策的相互衔接与兼容中,法律制度的规范性具有特别重要的意义。

由于制度衔接的不严密,近年来出现了农民工“退保”现象,这是与国家社会保障制度的建立和农村居民的社会保险需求背道而驰的。“退保”对劳动者社会保险权益的侵害表现在农民工从“退保”中拿到的仅仅是自己缴纳的那一部分,用人单位为其缴纳的更大部分从此不复存在,以国家财力为最后保险的其他权益也随之消失。“退保”对于社会保险制度的伤害表现在全体社会成员的未来都与社会保险制度密切相关,社会保险制度是全体社会成员未来的依靠。如果劳动者在能够劳动时不为社会保险基金添砖加瓦,社会保险的大厦就难以矗立。

因此,农民工参与社会保险就应当享受社会保险。他们的各项社保权利要通过法律强制来予以保障,不应当出现“退保”之类的现象。农村社会保险法律制度应当为农村居民的多重身份提供一贯且有效的社会保障。为了适应农村劳动力亦工亦农、亦商亦农和农村人口务农、务工、经商,流动性大的实际情况,必须依靠法律来完成农村中各类人员都统一参加农村社会保险的任务。在农村社会保险制度内,农村社会养老保险关系随人迁移,农村居民本身不会因流动而失去保障,从而促进农村劳动力的流动,并保障他们的劳动权利与社会保障权利的实现。(作者为中国人民大学法学院教授、劳动和社会保障法研究所所长)

注释

①②温家宝:“开展新型农村社会养老保险试点工作,逐步推进基本公共服务均等化”,中央人民政府网,2009年8月18日。

③人力资源和社会保障部,国家统计局:《2007年度劳动和社会保障事业发展统计公报》,www.molss.gov.cn,2008年6月5日。

④“我国农村基层社会保障管理仍然薄弱”,新华网,2009年4月23日。