构建银行监管与银行审计协作的信息平台

许　莉　程丽丽　姜小舜

[摘 要] 本文从银行风险､银行业务拓展及银行监管资源配置等方面,分析银行审计与银行监管协作的必要性与可行性,提出为强化银行风险管理,应利用信息化网络平台,增加风险管理的资源共享与信息交流｡

[关键词] 银行监管;银行审计;信息化

[中图分类号]F239.1;F239.65[文献标识码]A[文章编号]1673-0194(2009)03-0038-03

近年来,商业银行案件在我国频繁发生,并呈现出新发案件多､涉案人员层次高､涉案金融大､手段隐蔽等特点｡造成这种现象的原因是多方面的,有商业银行内部控制方面的缺陷,有商业银行内部审计效用之不足,也有银行监管没能充分发挥有效性等问题｡随着我国金融业全面对外开放,中国银行业已经步入了改革开放以来的第三个发展阶段,如何在货币化程度越来越高的现代市场经济中,建立一个多层次的立体的银行监管的协作机制,利用信息化网络,构建整体化､协同化的信息共享协作平台,对防范金融风险､强化银行风险管理十分必要｡

一､银行监管与银行审计协作的必要性

(一)客观存在的金融风险需要强化银行监管

银行业是经营货币的特殊企业,它具有不稳定性､高风险性和负外部性,世界各国无一不对金融业实施严格的监管与控制｡从宏观层面上看,在我国目前的宏观金融调控中,银行业面临着产业结构调整､房地产压力等新的市场风险､信用风险､利率风险等;从微观层面上看,商业银行不良资产问题仍不容忽视,银行经营管理中依旧存在着薄弱环节,存在着多种形式的操作风险｡中华人民共和国审计署2007年第5号审计结果公告:2005年,中国银行股份有限公司违规发放贷款55.14亿元;交通银行股份有限公司违规放贷19.38亿元;招商银行股份有限公司违规放贷19.04亿元,违规办理结算业务5.14亿元,上述3家银行涉嫌违法犯罪的案件共有37起｡而且,在不良资产剥离处置的情况下,有的项目不良资产比例还在上升,如中国银行的公路项目贷款不良率由2003年的0.55%上升至2005年的4.47%,因此,强化银行业监管是防范银行风险的客观要求｡

(二)银行业务的创新与拓展迫切需要金融监管机构的内部合作

2003年4 月,中国银行业监督管理委员会成立,与中国证监会､中国保监会共同组成了中国金融监管的“三驾马车”,这标志着分业监管格局的形成｡然而,2000 年中国人民银行与中国证监会联合发布《证券公司股票质押贷款管理办法》､2001 年中国人民银行颁布《商业银行中间业务暂行规定》､2005 年《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》等,标志着我国的金融市场开始了一定程度的混业经营｡事实上,2007年,金融同业拆借､银证转账等业务增长迅速,如2007年1月至7月累计同业拆借38 087.58亿元,超过2006年全年的21 496.25亿元 ;据调查,某股份制商业银行南京分行,2007年1月至8月,银行卡转保证金账户21.6亿元,36.4万笔,保证金转银行卡账户17.6亿元,32.5万笔,是去年同期的221%,是前年同期的530%;某国有商业银行南京市分行,截至2007年6月份,累计第三方存管开户数10万个左右,资金30多亿元｡而且,中国人民银行2007年7月发布《同业拆借管理办法》,扩大了金融机构进入市场的范围,信托公司､金融资产管理公司､金融租赁公司､汽车金融公司､保险公司､保险资产管理公司6类非银行金融机构,也纳入同业拆借市场申请人范围,使交易对象变得更加的宽泛 ｡因此,在跨行业金融工具已经产生及金融混业经营的发展趋势下,在混业经营潜在金融风险越来越大的情况下,机构型监管已不能适应金融业务多元化的新情况｡在金融监管没有改变为统一监管的现状下,如何加强银监会､保监会､证监会等金融监管机构的内部合作就显得十分重要｡

(三)监管资源的有限性需要银行监管与审计部门的外部协作

从银行监管､银行审计的资源来看｡监管的对象多,监管资源不充分,审计对象多,审计人员有限｡据调查,南京市(不含高淳县､溧水县)支行以上的商业银行网点有1 100家,在人民银行的开户数有274 500多户,而南京的银行监督管理局编制人员只有178人,直接从事监管的业务人员90人左右,他们同时还要负责江苏省内的银行业监管工作｡国家审计的人力资源则更为紧缺,全国审计人员有8万多人,审计项目近百万,以平均每年每人审计1个对象计算,一年也只能审计8万个,轮审一遍约需12年,对于中国农业银行等资产规模上千亿元的企业,显然还要投入更多的审计人员｡另一方面,不计监管成本､不计审计成本也不符合节约型社会的要求,因此,资源的有限性需要银行监管的外部协作,协作是分业监管模式下交易成本最低的一种制度安排｡

二､银行监管与银行审计协作的现状

(一)银监会与国家审计在银行监管领域的协作基础

《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出:金融审计以促进防范风险､提高效益､规范管理为目标,促进政策､制度和监管的完善｡审计署2006年6月15日公告的“中国农业银行2004年度资产负债损益审计结果”,不仅揭露了农业银行违规经营等问题,更指出“部分信贷业务存在潜在风险”,从风险管理的角度,提出“应当引起高度关注”､“ 健全内部经营机制,增强风险管理和依法合规经营意识,严控操作风险的发生”｡从银行监管方面看,风险为本监管是在20世纪90年代后期,逐步提出并快速发展起来的,一种以识别与计量风险为基础的新型监管理念,2003年《中华人民共和国银行业监督管理法》又从法律层面上确立了我国银行业监管由合规性向风险性转变的方向,因此,银监会与国家审计机关共同以“风险为本”的监管理念构筑了银行审计与银行监管的协作基础｡

(二)计算机网络为银行监管与银行审计提供了信息共享的技术基础

银行电算化发展迅速,为银行审计及银行监管的信息化资源共享提供了可能｡自2000年下半年开始,银行网络建设的特点已不是单纯对系统规模的追求,而是对网络进行升级改造,大型主机都是基于IBM SNA网络体系构建的,解决了数据集中环境下的网络互联,这种信息环境为审计机关的联网审计和银监会的非现场监管提供了技术支持｡

目前,审计署有AO(Auditor Office)现场审计实施系统,在银行信息化系统基础上产生了数据式审计新模式,进行联网审计｡银监会有“1104工程”银行业金融机构监管信息系统,能实时对商业银行的数据进行采集,强化了非现场监管的职能｡以互联网为特征的现代通讯信息技术的飞速发展为银行监管及银行审计提供了信息化的技术平台,同时,理论上也为银监会与国家审计机关在金融监管领域的合作提供了有力的技术支持｡

(三)银监会与国家审计在银行监管的信息共享方面有待进一步提高

2003年,金融监管机构的内部协作已形成三方联席会议制度,银监会､证监会和保监会已努力寻求合作,提出了监管协调的指导原则,制定了职责分工､信息收集与交流和工作机制,但监管机构三方之间的合作协调仍缺乏法律制度性的安排,在信息共享方面没有形成硬性约束｡从金融监管与外部审计的协作来看,虽然,在实际工作中,国家审计机关在金融审计时“对存在的违规经营和管理不规范的问题,已移送银监会处理”,但金融监管与国家审计的协作并不密切,如国家审计机关查出的“交行锦州分行违规核销2亿元不良资产案” ,银行监管部门事先并没有察觉到｡在银行监管与审计实务操作方面,由于银监会､国家审计机关各系统垂直领导､自成体系,一般是各自分别采集相关数据与信息,监管成本较高,两者之间的协作没有形成制度性约束,在相关理论研究方面也存有较大局限｡

三､构建银行监管与银行审计协作的信息平台

(一)扩大联席会议范围,畅通信息渠道

《银行业监督管理法》第六条规定:国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行､国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制｡从目前的金融监管机构内部协作来看,在分业监管的模式下,重要的是将现有资源进行整合,将三方联席会议制度化､科学化｡从金融监管机构与外部审计的关系来看,国家审计在履行审计职责的过程中,需要从监管者那里获取信息,国家审计机关将查出的违规经营和管理不规范的问题移送银监会处理的做法,也能在很大程度上提高监管效率,银行监督管理委员会在国家审计结果的基础上能更好地完成其监管任务｡因此,笔者认为,应扩大联席会议范围,不仅建立银监会､证监会和保监会金融监管机构之间的,而且应建立金融监管机构与国家审计机关之间的经常性､制度性的协作与交流,以网络技术为平台,畅通相互间的文字型信息沟通渠道｡

(二)“互联互通”,建立计算机网络为基础的信息共享平台

金融监管是市场信息不完全与金融自由化中金融风险控制的必然选择,为了减少信息不对称,为了实现《有效银行监管核心原则》的要求,“建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排”,笔者认为,有必要在文字型信息沟通及商业银行披露机制的基础上,利用现有的计算机网络技术资源,建立银行业与银行监督管理委员会及国家审计机关间的互联网信息系统｡

信息网络化管理的最大特点之一就是消灭信息孤岛,实现信息集中｡我们可以通过“互联互通”的方式,发挥信息系统的资源共享优势,建立银行､银监会､国家审计三方的互联网信息系统,以便在实施审计项目及开展银行监管时,审计机关及银监会能实时采集银行业财务数据并对其风险状况进行分析与评价,同时,这一平台也可促进审计机关及银监会在银行监管方面的信息共享与协作｡

(三)建立以人民银行为牵头的“信息中心”,降低信息成本

“信息成本是从一无所知变成无所不知的成本,极少有交易者能负担得起这一全过程 ”｡有效的银行监管作为公共商品不能完全由市场所提供｡目前,不少地方建立了金融监管三方联席会议制度,实行轮值主席制,笔者认为,可借鉴德国央行与监管当局在银行监管领域协作的做法,进一步完善联席会议制度｡在德国,央行是唯一负有对金融机构行使统计权力的机构,各金融机构每月向央行遍及全国的分支机构报送各类统计报表,这一点并未随着监管体制的变革而有改变｡为避免金融机构的重复劳动,监管当局不再单独向其征集任何形式的统计信息｡在我国也可发挥人民银行计算机基础较好的优势,结合全国的个人征信系统的建设,建立以人民银行牵头的金融监管“信息中心”,专门从事监管信息的采集､整理､发布､分析､研究,保证信息共享的长期性､稳定性､安全性｡人民银行牵头的“信息中心”不仅为银监会､保监会､证监会,也为国家审计提供金融审计所需的相关信息数据,在保密的前提下扩大信息的服务对象,这样人民银行统一的信息数据库不但可以满足中央银行制定货币政策的需求,也可以降低银行监管当局､国家审计机关收集数据和信息的成本｡

(四)数据挖掘与转换,构建多维分析框架

银行业是高负债经营的企业,其高风险性是银行的显著特征之一｡用辩证法的观点看,金融风险是客观的､普遍存在的,完全没有风险是不可能的,加强监管与审计的目的之一就是为了减少风险､降低风险｡银行监管与国家审计机关可利用信息技术资源和系统资源将人民银行“信息中心”的数据转化为有用的战略信息,利用金融数据处理与数据挖掘技术,运用数据识别模式,加强银行财务数据和业务数据的分析,防范金融风险｡

同时,在审计与监管的过程中,可按照审计人员的审计要求､监管人员的监管目标,对被审计银行数据库中的基础电子数据,以建立基础性审计“中间表”和分析性审计“中间表”的形式进行分类梳理,构建立体的多维分析框架,减少信息不对称,为审计机关､银行监管部门充分了解银行业务及经营状况提供分析程序,对合规性监管､风险性监管提供决策依据｡

主要参考文献

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