农村集体建设用地入市流转现状及其必要性与可行性

章　梅

摘要国有建设用地的匮乏与农村集体建设用地的跃跃欲试成为近年来土地市场最为关注的一对矛盾,法律的障碍、理论的匮乏让集体建设用地入市流转遇到了重重障碍,但破冰之日必将来临。从分析农村集体建设用地入市流转的现状问题着手,对其必要性和可行性进行了分析,以期探索一条农村集体建设用地入市流转的捷径。

关键词农村集体建设用地;入市流转;现状;必要性;可行性

中图分类号F301.24文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)19-0375-01

现阶段的土地按照所有权性质不同可划分为国有土地和农村集体土地,按照利用形态分可划分为农用地、建设用地和未利用土地。农村集体建设用地就是指所有权归农村集体所有的用地——非农业生产的建设用地。目前,国家的一系列建设用地管理和供应制度、土地储备制度、招拍挂交易制度、房地产开发制度都是针对国有土地而言,对于集体建设用地流转这块敏感而又复杂的问题多处于探索阶段,国有建设用地的匮乏与农村集体建设用地的跃跃欲试这对中国现阶段特有的矛盾正逐渐加深。

1农村集体建设用地入市流转的现状

1.1农村集体建设用地受法律限制不能自由流转

《土地管理法》等文件对农村集体建设用地在未经征收或征用条件下的流转进行了明确的限制。在如今住房价格猛涨、土地供应紧张的背景下,购房者、农村集体土地所有人都迫切地期望有着绝对性作用的农村集体建设用地的流转能够自由畅通,以缓解目前的土地供需矛盾,实现双赢。

1.2土地征收渠道狭隘

土地征收作为集体土地转变为国有土地的唯一途径,存在着政策复杂、程序繁琐、农民积极性不高等弊端。集体土地征用涉及到国土、农委、开发单位、农村集体和农民各方面的利益,作为被动的农村集体往往对征收土地存在较大的抵触情绪,征收范围、补偿标准、补偿方式的模式化,限制了土地资源的有效和集约利用,使农民积极性普遍较低。

1.3农村集体建设用地流转在法律的边缘游走

目前,北京郊区普遍出现的“工业园区”、“乡产权房”就是国有建设用地的匮乏与农村集体建设用地的跃跃欲试这对矛盾的体现。在违规而又似乎合理的认识下,这些流转行为产生了比较严峻的法律风险和社会风险,给土地供应市场、房地产市场和居民财产的安全都带来了严重的威胁。根据有关统计,全国集体建设用地总量1 700万公顷,相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。

2农村集体建设用地入市流转的必要性

2.1缓解土地供应紧张局面,调控房地产市场的需要

2003年以来,以北京、上海、深圳等大中城市的房价一直保持在20%以上的上涨趋势。尽管国家出台了一系列金融、税收等调控制度,但在供需失衡的市场条件下难以显现明显的作用。而国有土地储备和招拍挂制度的实施不仅没有缓解房地产市场的供需矛盾,反而由于加剧了土地供应紧张局面,而适得其反。拥有着70%建设用地量的农村集体建设用地若能入市流转必然会从根本上缓解土地供应的紧张局面,从根本上扭转房地产供需矛盾,对维护经济的健康发展和社会的稳定起到积极的作用。

2.2增加农民收入,实现城乡均衡发展的需要

形成我国现行城乡经济发展不均衡的制度障碍主要包括户籍政策和土地政策。随着医疗、教育、保险等城乡一体化进程的加快,土地政策的滞后性愈发体现。农村集体建设用地的流转可消除城乡的地域界限差异,充分利用土地资源,实现“同地同价”,将给城乡结合部地区的农村集体组织和农民个人带来丰厚的持续性收入,对于促进地区的经济发展、增加农民收入、实现城乡的均衡发展有着重要的意义。

2.3调整产业结构,促进国民经济持续健康发展的需要

农村集体土地的流转限制,一定程度上导致了国有土地的短缺和集体土地的低效使用,造成了“国有土地都是建设用地”、“集体土地只能建小作坊”的尴尬局面;而实现农村集体建设土地的入市流转,将使城乡的土地利用更加均衡,有利于实现土地资源的合理使用,进而刺激城市和农村规划的调整,刺激城市和农村产业结构的调整,对于促进城乡一体化发展,搞活农村经济,进而促进国民经济持续健康发展具有着重大的战略意义。

3农村集体建设用地入市流转的可行性

3.1政策上的可行性

尽管目前的土地管理政策对农村集体建设用地的自行流转提出种种限制。但是地方政府和管理部门,在服从规划,尽量不占或少占耕地的条件下,可以通过制定和完善农村集体建设用地的储备和招拍挂制度,改变过去单一通过因项目而被动征收农村集体土地的局面,允许农村集体经济组织主动申请纳入土地储备进行上市交易。这一重大的转变,并不违反现有的土地管理制度,有利于从根本上扭转集体土地供应方式,完善目前的土地供应市场。

3.2经济上的可行性

实现农村集体建设用地入市流转的另一个转变就是改变现行的征地补偿制度,改变“靠卖地挣钱”的局面。随着农村集体经济组织主动申请土地储备上市交易意识的增强,传统的征地最低保护价、按“亩”补偿的制度将得到改变。农村集体经济组织在企业化管理的基础上,依据专业的市场价值评估结果,作为上市交易的底价依据,并有可能通过“还

建”、“联营”、“入股”等方式参与到用地的开发建设和经营管理,将给农民带来更大的收益,实现农村集体经济组织的市场化和企业化。同时,也有利于均衡土地成本,促进房地产市场的可持续健康发展。

3.3技术上的可行性

农村集体建设用地入市流转在技术上关键是要加强规划管理和土地一级开发队伍的适度建设。城乡规划一体化要求规划部门应将城市与农村的规划实施统一制定、统一管理、统一实施;土地储备结构将在农村集体建设用地入市流转上发挥更大的作用,包括在制定农村集体建设用地的入市交易流程、征地手续的办理、土地补偿和支付办法、协调和均衡各方利益等方面发挥积极的指导作用。

4深层思考:城乡建设用地应合理调配

目前面对的新课题,一方面是农村闲着宅基地,一方面是城市化需要土地。中央过去提出5个统筹,现在又一次强调大力推动城乡统筹发展。2008年就有一些专家提出让农民带着地票进城,进城市以后给他城市户口和市民待遇。667m²宅基地换1套经济适用房。农民把腾出的建设用地交给乡里,大部分腾出地都能复垦,许多农宅占的都是好地。如果农民进城带来667m²地票,接受移民的城市占了667m²地用于城市建设,而村里通过复垦把667m²宅基地变为耕地,从整体来看就没有多占地。而如果城市拿到地票,却是用山坡地、沙荒地、盐碱地建设城市,对于国家而言,就有可能增加出667m²耕地。这样才能有效保护1.2亿公顷耕地。

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