统筹城乡发展中的重庆农村金融改革与发展问题

宋爱苏

摘要：农村金融是现代农村经济的核心。统筹城乡发展必须建立在健全农村金融体系，促进农村金融改革发展的基础上。分析农村金融发展中的问题，确立农村金融改革发展的原则，在体制和政策上创新，实现金融在城乡间协调和均衡发展，是统筹城乡综合配套改革的重要任务。

关键词：统筹城乡；重庆农村金融；体制改革；三农

中图分类号：F830.6文献标识码：A文章编号：1007—5194(2009)01—0092—05

一、统筹城乡综合配套改革背景下的重庆农村金融需求分析

(一)农业产业化发展的强劲趋势要求创新金融产品提供金融保证

农业产业化发展是提升农业经营效益的有效路径。在政府引导和市场推动双重作用下所引发的农业产业化经营浪潮，带来了金融服务的深刻变化：一方面，农业产业化将生产、加工、销售各个环节，形成了一个完整价值链体系，相较于分散、割裂的原始农业生产经营模式发生了根本性变化，要求金融服务改变一家一户、单点单环的传统服务模式，站在生产关系链的角度，从服务农业产业化龙头企业溯及服务到农户；站在价值链的角度，从服务生产环节延伸服务到加工、销售环节，以完整的链条型金融服务促进农业产业化发展。另一方面，以龙头企业为主体，组织开展的规模化、市场化生产经营，将千家万户的小生产与大市场对接，其生产经营关系连接了多个主体、横跨多个产业、面向国内国外，不仅需要传统的存款、贷款、结算服务，还延伸出国际业务、期货交易、生产经营保险等全方位的金融需求；同时，随着生产经营规模的不断扩大和管理水平的提高，其扩张性融资需要担保公司等信用增级机构的支持，需要包括银行、保险、证券、期货交易公司等各类金融成员在内的完备金融体系，根据农业发展特点，创新金融产品，为其提供完整的一揽子金融服务。

(二)新农村建设要求扩大农村金融规模和提供公益性金融服务

一是在发挥县域农村独特政策优势、整合发展资源，通过扩大开放吸收资金、技术、人才、管理等外生要素，深度开发农村地区优势资源，加快发展二、三产业的过程中，必然在农村地区催生大量的以企业法人为主体的非农性规模化金融需求。二是在农村道路、电力、水利、沼气等旨在改善农村生产生活条件的基础设施建设和农村城镇化建设过程中，需要多性质、规模化金融需求。在这些需求中，一部分项目由于投入规模大、周期长、公益化性质突出，不适宜商业金融介入，需要政策性金融机构发挥作用：一部分项目具有较好的直接融资条件，可利用银行、担保机构、政府实施信用增级，采取发售信托基金、债券等方式进行直接融资，避免过度依赖间接融资。三是在医疗、养老、教育等农村社会公共事业建设中，其投入、管理、使用需要政策性金融与非政策性金融和银行、保险、投资机构等金融成员协力共举，一揽子解决资金筹得来、管得好、能增值、封闭用等问题。

(三)农业生产方式和农民生活方式的演变要求金融服务多元化

农村劳动力转移，大规模的务工经济加大了资金汇兑需求；同时在务工中完成了原始资本积累、具备了创业条件的务工农民，在返乡创业过程中，需要贷款、担保、租赁等金融服务。随着农民收入渠道不断拓宽和财富的增加，需要以财富保值增值为目的的综合理财服务，同时派生出置业、消费性金融需求。随着农业产业化和土地流转集约经营的不断发展，基于农户规模化生产、机械化作业的生产方式变革，需要大额农户贷款、农业机具租赁、农业生产保险等金融服务。综合上述，随着农民生产生活方式的变革、财富的不断增加和文化素质的提升，其金融服务需求已经由简单的小生产贷款向融资、租赁、保险等多元化金融需求转变；由传统的生产型金融需求向财富管理型和消费型金融需求转变；由单一的物理型服务渠道向电子化服务渠道转变。

二、重庆农村金融改革与发展中存在的主要问题

(一)农村金融供给总量及结构失衡，金融资源配置错位

1农村金融供给不足，结构失衡。近年来重庆农村金融供给出现了一些新的变化和新特点：一是农村金融供给严重不足的矛盾开始由整个农村地区向经济更落后的乡镇转移集中。二是农村客户金融供给不足的矛盾开始由农村地区整个客户群体向农村微小企业和农户转移集中，而农村地区的一些资质良好的高端客户成为金融机构竞相争夺的优质客户资源。三是信贷业务品种供给不足的矛盾开始由整个“三农”信贷业务向“三农”信贷业务中投资回收期长、收益低、风险大的基础设施和农村种养业信贷业务转移集中。

2农村金融机构布局不合理。一是农村地区金融网点数量偏少。据统计，全市主城区以外的县域地区每万人拥有金融网点1.39家，只占主城区每万人拥有金融网点数的33.7％，其中经济发展较好的渝东北翼金融网点覆盖面为90.7％，经济发展相对较差的渝东南翼金融网点覆盖面为85.6％。二是农村金融机构服务现代农业发展的功能弱。一方面农村金融机构由于数量少，经营垄断性强，缺乏充分的市场竞争，导致农村网点基础设施配置差，提供金融服务的科技含量低，服务效率不高；另一方面，农村金融机构怠于开发新的金融产品，业务品种大多局限于传统的存款、贷款和结算业务，远远满足不了农村经济主体发展现代农业所需要的现代金融服务。

3金融产品和业务流程非农化问题突出。主要表现形式是套用服务城市客户的准入标准和业务流程，与现阶段“三农”客户业务经营急需的客户准入低标准、服务范围小半径、业务办理短流程和操作方法简明化的现实金融需求不匹配，导致“三农”客户的金融需求无产品支持，无流程配合。

4政策性银行的功能缺位。“三农”客户对低利率贷款要求迫切，而一般的银行和市场化金融机构不能满足其低利率的要求，因此必须要有政策性金融作为支撑。目前重庆从事农村政策性业务的金融机构只有农业发展银行一家，且仅在粮食收购方面发挥着政策性金融的作用，在农村公益性、长期性、高风险和低效率等急需低贷款利率支持的政策性金融方面发挥的作用不够，导致政策性金融在重庆农村金融的发展中缺位。

5支持新型农村金融机构建设的力度不够。从2006年底开始，国家银监会为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，先后出台了农村村镇银行、贷款公司和资金互助社等一系列新型农村金融机构管理办法，按照“低门槛、严监管”原则，鼓励各类资本为农民提供优质、高效的金融服务。而重庆市作为国务院批准设立的全国最大的统筹城乡综合配套改革试验区，却只争取了三家村镇镇银行指标，目前仅重庆大足汇丰村镇银行开业。由于在建设新型农村金融机构政策推进上滞后，致使重庆农村地区金融机构数量少的问题长期未能得到有效解决，影响了农村经济的发展速度，同时也抑制了农村金融的可持续发展。

(二)支撑农村金融发展的经济基础薄弱

1农村基础设施保障程度差，农业综合生产能力低。农村土地、水利设施、道路交通、森林覆盖、气象台站等基础设施保障程度，是衡量农业综合生产能力的重要指标，是承载金融资本投入的有效载体。重庆是大山区、大农村、大库区，基础设施建设欠账多，投资保障能力差，难以吸引金融资本向县域特别是经济发展落后的农村乡镇流动。

2农业产业化程度低，企业经营信息不透明。由于我市农业产业化发展程度低，产业经营链条短，产品附加值低，造成农村经营要素投入多，产出低，浪费严重。而与农业产业化程度低相伴而生的是企业经营规模小，管理不规范，普遍存在着企业财务制度不健全，公司治理缺失，经营管理信息不透明，金融机构信贷管理难度大等问题，增加了金融机构的管理成本和投资风险。

3农村劳动力素质低且流动性大，投资风险大。一是农村劳动力整体素质不高。目重庆65％的农民只有小学以下文化，缺乏增收致富的技能。二是农民流动性强，管理难度大。有700万农民在市内外流动务工，全国范围内的个人征信系统建设相对滞后，金融机构贷后管理难，贷款催收成本高的问题日益突出，也已成为阻碍农村金融机构向农民发放贷款的重要因素。三是缺乏贷款抵押担保能力。从事农村种养业的农户生产工具简单，家庭有效资产少，这些资产难以成为贷款抵押担保物，导致农户贷款的第二还款来源难以得到保障。

(三)支撑农村金融发展的社会保障缺失

1支持农村金融发展的政策建设滞后。一是贷款财税补偿不够，监管政策引导不足；二是配套金融法律法规不完善，农民有效抵押不足，以至农民的各种权益和财产无法尽快参与农村金融活动中。

2金融风险分摊机制不健全。一是社会担保体系不健全。担保机构少，缺乏市场竞争，对“三农”贷款提供信用担保的主动性不强，迟滞了农村金融服务“三农”的发展步伐。二是农业保险缺位。由于农业保险赔付率高、回报率低，一般金融机构不愿意对农业开展保险业务。三是社会信用支持体系建设滞后。目前农村经济主体法制观念淡漠，逃债、废债的信用违约现象大量存在，缺乏信用建设基础。

3政府服务农村金融的职能发挥不充分。一是对服务农村的金融机构政策待遇不等同，对服务三农的金融机构缺乏相同的政策环境。二是对金融机构提的要求多，为其排忧解难解决具体问题的少。个别地方政府甚至对金融机构依法清收或处置风险资产进行行政干预，严重挫伤了金融机构服务“三农”的积极性。三是地方政府在处理信用违法者时往往从社会稳定方面为借款人考虑的多，为金融机构资金安全考虑少，执法部门“有法不依、执法不严”现象时有发生。

三、加快农村金融体制改革，建立与完善农村金融体系的原则

(一)坚持市场导向、放宽市场准入的原则

在改革与创新农村金融体制中，建立和完善适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续、低成本的农村金融服务体系，必须始终坚持以市场导向，放宽市场准入的原则。

(二)坚持商业性、合作性、政策性相结合的金融体系建设原则

坚持商业性、合作性、政策性相结合的“三结合”原则，才能实现农村金融服务有可持续性，才能实现农村金融与农村经济共生共赢、持续互动。

(三)坚持加强政策支持与提高金融机构经营能力的并重的原则

加强政策支持才能有效调动金融机构支农的积极性，支持金融机构向“三农”倾斜。同时，也有利用鼓励和促进金融机构提高自身经营能力，创新农村金融产品，提高金融服务水平。

四、加快农村金融体制改革，建立和完善农村金融制度

(一)构建多层次、多元化的农村金融体系

党的十七届三中全会要求：“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。构建多层次、多元化的农村金融体系是农村金融体制改革发展的首要任务。

1进一步强化农村政策性金融功能。作为农村政策性金融机构的农业发展银行应进一步发挥对农业的五大职能。一是充分发挥对农业产业的扶持职能。支持农业结构调整、农业产业化经营，配合政府构建优势农产品区域化布局、专业化生产、规模化经营的农业生产格局，支持农业基础设施建设，加大土地灌溉、农网改造、农村交通、通信、能源等基础设施建设的投入。二是充分发挥对农业支持的弥补职能。对于农业生产具有社会效益较高、经济效益相对较低，商业性金融机构不愿投资，农发行能有效补充商业性、合作性金融“量”上投入的不足。三是充分发挥对农业投入的倡导职能。通过投放信贷资金，改善投资环境，降低投资风险，吸引其他资金从事符合政府农业政策意图的贷款和投资，从而形成乘数效应，增强投资主体投入农业的信心。积极支持农业产业化龙头企业发展，提高农业产业化水平。四是充分发挥引导支农资金投向。作为农业政策性金融机构，应坚持粮油购销储业务的基础地位不动摇，支持中央和地方粮油储备、轮换，保证计划的顺利执行；支持粮油购销企业开展粮油调销业务，做好粮食收购资金的供应，保护种粮农民利益，进一步巩固和发展农发行在粮棉油信贷市场上的主导地位，进一步巩固和提高市场份额；积极支持农业小企业发展及其他业务，缓解“贷款难”。五是充分发挥对农业发展的服务职能。利用农发行机构优势，积极发挥对农业产业结构调整的信息引导、技术引导和政策引导作用，使农民通过产业结构、产品结构的调整切实提高收入。同时，进一步加快产品创新步伐，尤其要加大信贷业务产品的自主创新力度，加快研发和推广适合农业企业特点的金融产品，通过实话公开统一授信，核定可循环使用信用额度等方式，开辟绿色通道，提高服务效率，及时满足企业的信贷需求。积极研究创新担保机制，突破农业中小企业融资瓶颈。

2进一步加大农业银行的支农作用。农业银行长期以来在支持农业经济发展、服务“三农”方面发挥着重要的作用。当前，农业银行正在进行改制，改制后的农业银行将具有更加合理与完善的金融企业治理结构，更加适应市场需求，支农功能更加突出，必将从经营体系、组织保证、资金供应方面对支农惠农更上一层楼，更好地发挥农业银行支持农业的传统优势，体现出农业银行应有的支农功能，对“龙头企业+基地+农民”经济体给予更大的支持，加大对龙头企业的资金投入，解决农业产业经营对信贷资金的大规模需求。以此，带动其他商业银行发挥支农作用。

3坚持把发展“三农”、服务“三农”作为重庆农村商业银行工作的重心。要优先支持具备区域资源优势、市场竞争力强的主导产业的发展，推动农业科技成果转化，支持规模型、特色型、科技型的“公司+基地+农户”的产业化模式的发展，支持重点龙

头企业的发展，支持农产品基地建设、流通组织发展和市场体系建设。加强产品创新，优化贷款品种。根据贷款对象区别化发放贷款，如对种植大户采取抵押、质押、联保、担保等更加灵活的方式。

4健全邮政储蓄银行体制，完善支农功能。增加邮政银行储蓄存款在农村的运用范围，将县域一定比例的储蓄存款用于发放小额信用支农贷款，积极引导一定比例资金在当地农村商业银行、农业银行办理大额协议存款，增加农村资金来源。

5鼓励各类股份制商业银行到县域设立机构。制定有关政策，鼓励和引导国内、国外各类股份商业银行将机构、业务向农村、农业、农民延伸，提高农村金融实力和服务水平。

6大力发展新型农村金融组织。新型农村金融组织是农村金融体系的必要补充。发展以服务农村地区为主的村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构，有利于解决农村金融机构网点覆盖率低、竞争不充分、服务不足的问题，促进农村形成投资多元、种类多样、治理灵活、服务高效的金融服务体系。

7引导和促进民间借贷健康发展。农村民间借贷较为普遍，具有借贷关系信息对称的天然优势，一定程度上能满足正规金融机构难以涉足或供应不足的资金需求，是正规金融的补充。民间借贷不具有放大效应，对金融市场的影响是有限的。对合理、合法的民间借贷应保护，引导和促进其健康发展。

(二)进一步加大资金投入，积极引导资金回流，提供充足的支农资金

1对农村合作金融机构实行免缴或减缴存款准备金政策，使其有更多的资金投入“三农”之中。

2加大支农再贷款的投放力度。进一步扩大现行小额贷款额度，以满足农民生产规模扩大的需求；适度延长贷款期限，使贷款期限与农业生产经营周期相适应。扩大贷款用途，满足农村商业银行支农资金需求。

3灵活发挥利率杠杆作用，商业银行投向农业的贷款可实行较大幅度的利率浮动，调动支农积极性，对农户发放的支农贷款利率应不浮或少浮，以减轻农民负担。

4建立农村金融资金返流机制，明确规定县域内银行业金融机构新吸收存款，主要用于当地发放贷款、支持农村经济发展的比例，建立农村资金良性循环机制。

5把过分分散的使用支农资金相对集中使用，提高使用效益。或作为支农贷款贴息，或用于支持金融机构支农贷款奖励，形成支农贷款的激励机制。

(三)建立和完善农业保险制度

农业是弱质产业，难以避免各种自然灾害的侵害，强有力的政策保障体系将起到分担农村金融机构贷款风险的重要作用。

1建立农业巨灾保险基金。积极发展洪水、干旱等面积广、影响大、灾害频繁的专项巨灾保险，加快建立全市范围的政策性农业保险网络和农业保险基金。

2通过一定的财政补贴、货币信贷、减免税收等政策扶持，充分发挥和利用商业保险公司资源优势，引导和促进现有商业保险公司到农村设立机构、开展业务、开发适合农村需求的保险产品，充分调动农业龙头企业和农户的投保积极性。

3组建农业担保公司，逐步建立以政策性的保险公司为主、商业性保险公司为辅的、可持续发展的农业保险经营模式。

4健全农业再保险市场体系。采取财政补贴、税收优惠等措施，鼓励各种商业性保险公司农业原保险提供再保险支持。

(四)构建风险分担与补偿机制，合理分散支农贷款风险

1进一步发挥财政资金的杠杆作用，对农业贷款实行财政贴息政策，引导银行信贷资金向“三农”领域配置。

2加快建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。鼓励有条件的地区政府出资、农民和农村企业参股，成立符合现代企业制度的担保基金或担保公司。通过财政扶持一批专业性的农村信用担保组织，设立专门的农村信贷担保基金，积极拓展符合农村特点的担保业务，切实解决农民贷款担保难的问题。

3鼓励和组织金融机构积极试点，按照因地制宜、灵活多样的原则，探索符合农村实际的抵押贷款，建立健全抵押担保物品评估、管理、处置机制，扩大农村有效担保物范围。

4组建农业风险投资公司、建立农业投资基金，用于科技含量高农业项目投资，引导社会资金跟进。

5建立农村支农贷款保险机制。推行农村保险贷款；引导建立由农民、农村经济组织自愿出资形成的非盈利性的互助保险组织；对政策性农业保险、商业性涉农保险，以及互助性保险实行与一般商业保险有别的再保险，有效分散农业保险的经营风险。

6积极探索多方合作的担保机制。把农民、专业合作社、银行、农资供应商、龙头企业等农业生产经营中的相关利益者组成一条贷款担保链，形成贷款利益共享、贷款风险分散共担。

(五)改善农村金融生态环境，促进农村经济金融协调发展

社会信用体系建设是个系统工程。社会信用体系建设既涉及经济和社会的各个领域，也受各个方面的影响和制约，需要充分调动各方面的积极性，将其纳入到经济和社会发展规划中。

1建议政府就建设农村金融生态安全区成立一个专职正式机构，大力依靠人民银行整合现有资源，建立覆盖面广的征信系统，推进政府主导下的信用工程建设。，并通过整顿规范市场经济秩序、加快信用制度建设、加强宣传教育和舆论监督等多种途径，综合运用法律、经济、社会监督等多种手段，统一部署，全局协调，联合实施，有效地推进社会信用体系建设。

2以建立农村金融生态安全区作为促进农村经济的重要抓手，综合运用好三大手段，创建农村金融生态安全区以此促进农村经济的大力发展。

一是在司法层面积极构建农村金融生态安全区。在立法上，要充分考虑农村金融机构生存发展的特殊性，确立其相对于一般金融机构、社会组织的“超惠”待遇，在司法受理、权益保护、免责范围、受偿位次等方面给予倾斜；加强金融执法，严厉打击恶意逃废债务行为，着力解决执行时间过长、执行费用高、抵债资产回收效果差等突出问题；对涉及弱势群体、社会公众的金融案件，对涉农金融机构为维护社会稳定所付出的成本应建立补偿、调节机制。

二是在行政层面积极构建农村金融生态安全区。综合运用行政手段，对不讲诚信的企业、个人，联合工商、税务、质量监督等部门建立惩戒机制，在市场准入、审查审批等方面严限、严管，提高违规成本；积极支持农村金融机构改革经营体制和机制，对在改革过程中出现的劳务纠纷、信访等问题，各级党政要指导帮助金融机构妥善化解矛盾；积极为农村金融机构开展产品和服务创新，创造必要的社会环境和有力的制度支持，积极协助金融机构化解在产品和服务创新中出现的服务纠纷、负面新闻报道、不利社会舆论等公共危机。

三是在道德层面积极构建农村金融生态安全区。积极开展诚信教育宣传活动，提高社会信用意识，培育正确的价值导向。定期开展信用企业、个人评比活动，对守信者予以表彰奖励，对不守信的企业、个人运用各种媒体在社会曝光，以社会舆论向不守信者施压，并充分利用诸如农村“五老”和农村村社干部在当地的威信，在农村地区积极推进一批信用村的建设，为金融机构的介入创造良好的信用和法制环境。

责任编辑：王骏