浅析公共财政在高等教育发展中的投入不足和对策

杨同前

摘要：改革开放三十年，中国政治、经济体制改革不断深入，社会主义市场经济得到了长足的发展，国家在教育、医疗、社会保障、文化事业等方面取得了举世瞩目的成就，综合国力太大提升，树立了良好的大国形象。目前，中国高等教育规模世界第一，这是国家发展的重要见证，同时也是国家进一步发展的基础。但是中国高等教育在发展过程中也遭遇到许多困难，其中最突出的就是高等教育资金缺口，公共财政在高等教育发展中投入不足，现实的高等教育资金来源渠道和规模不足以支撑高等教育又好又快的和谐发展。

关键词：公共财政；高等教育；发展；准公共性

中图分类号：F810.2文献标识码：A文章编号：1008-4428(2009)11-51-03

国家1995年就提出了实施科教兴国的战略，并把“科教兴国”列为基本国策。高等教育作为国家人才资源开发和科技发展的主导，对于加快自主创新步伐。增强国家核心竞争力有着至关重要的作用，它关系到国家和民族的长远发展战略，已经成为实现科教兴国战略的重要途径。

教育部发布的《2008年全国教育事业发展统计公报》显示，我国高等教育招生数和在校生规模持续增加。全国共有普通高等学校和成人高等学校2663所。全国共有培养研究生单位796个。普通高等学校本科、高职(专科)全日制在校生平均规模为8679人，全国各类高等教育总规模达到2907万人，高等教育毛入学率达到23.3％，各级各类教育取得了新进展。

高等教育发展的同时，也面临很大的压力，我国高等教育在目前的发展阶段中，资金短缺是最大的压力。现有的资金来源主要是：以高等教育办学机构自筹和社会筹资为主，财政拨款为辅，高校没有足够的资金用于基础建设、教学条件改善、教师队伍培训深造和科研等方面，限制了高等学校的发展，影响了高等教育的质量。但高等教育的准公共物品的经济属性又决定了在高等教育资源配置中政府具有不可或缺的重要作用。运用公共财政的相关职能满足高等教育的资金需求。

一、公共财政

公共财政是建立在“公共产品”理论和“市场失灵”理论基础上的，与市场经济相适应的一种财政模式，是指国家(政府)集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。

公共产品理论是指，根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务，每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。公共产品或劳务具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。

市场失灵理论是指，是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。对经济学家而言，这个词汇通常用于无效率状况特别重大时，或非市场机构较有效率且创造财富的能力较私人选择为佳时。另一方面，市场失灵也通常被用于描述市场力量无法满足公共利益的状况。关于市场失灵的原因，于2001年荣获诺贝尔经济学奖的美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨曾从竞争缺点、公共物品、外部效应、市场残缺、信息不足、失业膨胀、收入分配和优效物品八个方面，概括和描述了市场失灵的主要根源。

积极向社会公众提供优效物品是政府的重要职责，能够高效、大量、廉价地提供优效物品，也是和谐社会的本质特征之一。优效物品是指城市公共产品构成中的准公共产品，其中包括卫生、住房、教育以及必要的社会安全保障、文化娱乐场地设施等。优效物品的需求是客观的，是适应社会发展到一定程度，满足广大公众需求的必然结果。

二、高等教育的准公共性

高等教育为非义务教育。生产的是准公共产品，高等教育的公共产品性从世界各国的实践来看，它都是作为一种“公共性”程度更高的准公共产品而存在的，我国也是如此。

1997年我国全面推行高校收费改革。逐步建立起了国家、学校、家庭共同承担的成本分担机制，来交学费的学生不能入学，因而具有排他性。我国现有的高等教育的数量相比人民的需求来说，总量不足。就学机会有限，具有竞争性。而在学校规模一定的条件下。学生数量的增加将导致原有教学条件的质量下降，学校需要投入成本以维持原有的教学质量，具有竞争性。

高等教育使受教育者个人获得更高的收入和社会地位，这是受教育者的个人收益，他人不可分享，因而具有竞争性和排他性；同时，高等教育的最大受益者是国家，高等教育能使社会经济更快增长、社会发展更加和谐，这是高等教育带来的社会收益，全体社会成员都可受益。对社会而言增加消费者的边际成本为零，也无法排除其他成员得到这种利益，因而没有竞争性和排他性。

所以。高等教育在个人消费和收益上存在竞争性和排他性，但是它的正外部效应使社会收益也很多，而社会收益具有非竞争性和非排他性。所以，高等教育部分具有萨缪尔森的公共产品性质。是一种准公共产品。

三、目前，我国对高等教育财政投入情况

公共产品理论已表明。政府是公共产品提供的主体，而对于“公共性”很高的高等教育这项准公共产品来说，由于其对社会稳定和社会发展有巨大的促进作用，政府应是高等教育资金的保障者，要保障资金供给的充足。

教育投资水平有一系列衡量指标：通常有动态与静态两类。静态指标主要有：教育投资占GNP的比例、教育投资占财政总支出的比例等；动态指标有：教育投资增长的比例与社会总产值增长比例的百分比、教育投资增长比例与财政总支出增长比例的百分比等。其中财政支出中教育投资支出比例、教育投资增长比例与财政总支出增长比例是确定教育投资比例的重要指标。

1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出了“财政性教育经费占国民生产总值的比重，在2000年达到4％”。2000年，我国公共教育经费占GDP的比例不仅没有达到4％的既定目标，反而低于1986年和1990年的水准。2002年以来，国家财政性教育经费所占GDP比例从未超过GDP的4％，始终没有根本性的突破，形成了严重的教育缺欠。与之相对照的是，目前世界平均水平约为7％左右，其中发达国家达到了9％左右，经济欠发达的国家也达到了4.1％，而我国则刚刚达到3％。06年，在多元化的普通高等教育的经费投入结构中，财政性教育经费占的份额为43％，1997年以前则在80％左右。

据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，2005年以前，我国公办高校向银行贷款总额达1500亿～2000亿元，几乎所有高校都有贷款。对此，教

育部副部长袁贵仁对《第一财经日报》表示，这主要是学校发展比较快，政府投入赶不上发展速度。

四、世界其他国家的做法

2008年9月经济合作与发展组织呼吁：1995年至2005年间，有机会接受高等教育者在同代人中所占的比例已经由37％增加到了57％，但各成员国在高等教育方面的投人却没有显著变化。造成生均享受到的高等教育投入不断减少。各成员国要正视这一问题。不断加大在高等教育方面的投入。

中国教育报说：美国拥有的学龄人口仅占全世界的4％，但其教育开支却高达世界的28％；爱尔兰19％GDP的都用于教育，才有了一个现代的爱尔兰。

印度辛格政府计划将教育支出在GDP中的比例从3.7％提高到6％。对高等教育的财政预算在原有计划上提高55％，达到31亿美元。

从以上情况可以看出，不管是发达国家还是发展国家，对高等教育投入都有一个非常客观、清晰的认识。并积极采取措施加大高等教育投入规模。

五、解决教育投资问题的途径

由于政府教育经费投入的屡屡不到位导致的教育经费严重短缺，使得许多高校，尤其是地方高校艰难发展，筹资无门，贷款无门，即使贷得资金，贷款利息负担也很重，学校的财政负担也很重，无法发展，形成恶性循环。解决我国教育经费短缺的根本出路在于充分发挥公共财政的职能，确保与增加政府教育投人，同时适时调整高等教育财政职能与政策工具，不断推进高等教育财政改革。

(一)坚定不移抓经济建设，进一步提高我国经济实力

我国财政收入占GDP比重偏低，是制约教育投入的一个重要因素。2007年只有20.8％，而发达国家的财政收入占GDP比重基本都在35％以上，有些国家甚至达到50％，许多发展中国家的财政收入占GDP比重也都在25％以上。财政收入占国内生产总值比重偏低，国家掌握的财政收入偏少，从而影响财政支出，也意味着对高等教育的财政支出是有限的。影响财政收入的根本性因素是经济发展水平，所以只有大力发展经济，使经济持续稳定地增长，财政收入才能增加，公共财政才能更有效地发挥其相应职能。

(二)充分发挥公共财政的资源配置功能

教育支出是社会主义市场经济条件下财政支出的重要内容，合理、有效地配置公共教育资源是实施“科教兴国”战略的客观要求。财政的资源配置职能，就是将～部分社会资源(即国内生产总值)集中起来，形成财政收入；然后通过财政支出分配活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。在市场经济中。财政不仅是一部分社会资源的直接分配者。而且也是全社会资源配置的调节者。随着国家经济实力的不断提升，财政应在对社会资源的直接分配中，加大对教育的财政性支出。尽快实现公共教育经费占GDP的比例达到4％的目标，并逐渐达到世界平均水平；从全社会资源配置的调节中。将一部分社会资源配置调节到教育中去。如，将发展比较成熟的一些行业(如体育)的财政性资金投入调节给公共教育、引导非政府部门的资金投向，弥补教育经费投入的不足。有人说，养活一支足球队就能养活近百所学校。

同时，财政可通过提供补贴、税收优惠和财政贴息等手段，鼓励和支持民办高等学校发展，引导更多的社会资本投入到高等教育领域中，以提高整个高等教育的资金投入水平。

(三)充分发挥公共财政的监督管理职能

高校在发展过程中，往往既存在着资金缺乏的问题，又存在的浪费的现象。其实，节约资金、提高资金的利用效率本质也是增加对高等教育的再投入。针对高校教育经费经常“浪费”的问题，教育部副部长袁贵仁说：这意味着我们既要增加教育投入，又要提高这些资金的使用效益。

1、设立高等教育专项资金，统筹管理，进一步提高专项资金的使用效益，专项资金必须专款专用，不得挪作他用。建立健全高等教育系统内部审计制度，完善监督机制并加大监督力度，确保经费安全。

2、严格高等教育经费预决算制度，高校要科学编制经费支出预算，合理确定经费支出结构，提高资金使用效率。完善高校内部财务管理制度，形成有利于持续发展、提升发展的自我激励和自我约束的体制机制。

3、加强对高等学校贷款管理，控制贷款规模，通过适当途径防范并化解贷款风险，比如，校区置换、通过银行将贷款由短期变成长期、高校合作或合并等。

(四)充分发挥高校资源优势，自筹经费

政府、教育主管部门要制定相应政策，积极鼓励高校要开放办学。多渠道吸纳社会资金参与办学，以弥补办学经费的不足。

1、通过校企合作，积极推进产学研结合，加快科研成果转化。努力拓展服务功能，将“第一生产力”有效地转化为高校的财力。

2、依托学科、专业、实验室、图书馆等资源优势，积极开展对外科技服务和信息服务。

3、充分利用毕业生资源优势，加强同企业单位联系，努力争取社会教育捐赠。

(五)对部分高校进行股份制改造

“股份制办学”所具有的优势互补、资源共享、集少为多、产权清晰、责任明确和管理规范的制度特征，它的开放性与强大的资源整合功能符合现代社会通过资源流动与重组实现优化配置的普遍要求，对于改造传统公办教育具有独特的制度优势。通过股份制改造，一方面可以弥补资金短缺问题，为高校发展提供物质保障；另一方面可以避免政府对高校办学过多的行政干预，为高校发展提供机制保障；同时，还可以改变领导者的管理思维和方法，为高校发展提供领导保障。