论国有企业的功能定位

周　冰　郭凌晨

内容摘要国有经济作为公有制经济的一种特殊形式，必然以增进全民福利为目标。然而现实中国有企业并没有实现增进全民福利的目标，主要原因在于国有企业的功能定位存在偏差。国有企业对国民经济命脉的控制导致国有企业对公有制经济目标的偏离，由此引发现实中的一系列矛盾。国有企业要成为社会主义社会和谐发展的基础，必须以增进全民福利为宗旨。

关键词公有制经济；国有企业；功能定位；全民福利

在我国建立的社会主义市场经济体制中，国有经济处于主导地位，具有举足轻重的作用，因此，国有经济的状况对于社会主义市场经济是否能够和谐稳定地持续发展至关重要。国有企业究竟是否是促进社会和谐的因素，取决于它实际发挥的社会经济功能。目前国有企业改革还在进行之中，国有企业改革的目的和目标到底是什么，应当按照什么原则、向什么方向进行改革，现实中似乎并不明确，人们的认识也不一致。本文从构建社会主义和谐社会的经济基础的现实需要出发，探讨国有企业的功能定位问题。首先分析国有经济与公有制经济的关系以及国有企业的功能定位，其次考察我国目前国有企业功能定位上的偏差和它与市场经济和谐发展之间的矛盾，最后提出国有企业改革的原则。

一、国有经济是公有制经济的一种特殊形式

(一)国有经济只是公有制经济多种形式中的一种

公有制不仅包括国家所有制还包括其它许多种形式。在原始社会的氏族公社里，存在的是共同生产和直接分配的原始公有制。社会主义国家存在国家所有制或全民所有制和集体所有制，这两种基本形式之外，还有南斯拉夫的社会所有制，以及我国社会主义改造时期的合作经济(农业生产的高级社和初级社、工业合作社、信用合作社)。除此之外，欧文所领导的合作社运动和新和谐公社的试验，西方资本主义国家中的合作运动和合作社，都是实践中的公有制经济的形式。还有马克思所设想的未来共产主义社会实行全社会占有生产资料的基础上重建个人所有制，也是公有制的具体形式。那么，对于不同公有制形式的优劣，如何进行评价呢?应当有两个标准：(1)它是否能够很好地体现出公有制的本质要求，即是否为全体成员利益服务，更好地实现了全民福利最大化；(2)它所代表的生产力水平，即与之相适应的生产力水平和所能促进生产力发展的程度。由于国有经济单位往往具有较大规模，可能是产生国家所有制比集体所有制更优越的误解的原因吧。然而，考察公有制经济形式必须把上述两个方面联系起来，缺一不可。国家所有制只是一种特殊的公有制形式，并不比其他公有制形式更高级。

(二)国有经济不等于公有制经济

国家所有制经济可以是公有制经济的一种形式，但并不等于说国有经济就是公有制经济。国有经济是指由国家政权(政府行政机构)拥有、掌握并控制的经济，它自身并不能决定其性质，它的社会经济属性取决于其执行的功能和服务的目的。自从国家出现就有国有经济，历史上的国有经济存在于各种不同的社会形态之中，具有各不相同的经济性质，如奴隶制国有经济、封建国家的皇权经济、资本主义国家的国家垄断资本主义经济、法西斯国家的统治经济、社会主义国家的国有经济，等等。凡是中央集权的国家，还有许多直接管理和控制的生产经营组织，例如中国古代的官营办造和营造机构和官办工场、矿山等。近代意义的国有企业最早出现在17世纪的意大利，现代所有发达和发展中国家都有规模不等的国有企业。以上各种国有经济具有国家所有制的共性，但又因其国家政权的性质的不同而存在着一定程度的差异。因此，不能把国有经济与公有制经济划等号。

二、目前我国国有企业功能定位的偏差

(一)公有制经济的本质要求：增进全民福利

社会主义公有制的目的就是满足人民的物质和文化的需要，使全体社会成员过上更加美好、富裕的生活，也就是说提高全民的福利。这种从公有制思想产生之初就贯穿始终的思想，正是公有制最本质的要求。但是并不是从法规政策上对公有制进行规定，就能实现公有制。由此就提出了一个公有制经济的实现问题。一种经济形式究竟是不是公有制，取决于什么呢?并不是看它在法律上的条文规定和工商注册的形式，而是要看它在现实的经济运行过程中实际存在的经济关系、权利和利益关系，是否体现了公有制经济的本质规定和特征。这就是说，公有制经济必须以增进全民福利作为它的一切活动的出发点，为全民利益服务，由此才能体现公有制的本质。国有经济作为公有制经济的一种形式当然也必须以增进全民福利为目标，否则就不是公有制，或者只是冒牌的公有制经济。

(二)国有企业没有实现增进全民福利的目标

我国的国有企业在一开始是被当作全民所有制企业建立的，直到改革前，尽管它在保证职工参与、实行民主决策方面做得不够好，效率也不高，但是总的来说，此时的国有企业还是能够体现公有制本质特征，基本上是为全民利益服务的。然而，随着企业制度改革的不断推进，全民所有制企业最终蜕变成了国家所有制企业，而不再具有全民性了。这表现在四个方面：一是国有企业职工由企业的主人转变成了国家的雇员。随着企业和劳动制度的改革，全员劳动合同制的实施，企业可以因单纯的经济原因解雇职工，以及一些转制企业对职工实行买断工龄等措施，原来的全民所有制企业职工和生产资料的天然结合被剪断了，与市场上的雇佣劳动力已无区别；二是国有企业的经营成果只供自己享用，利润只是为自己服务。从1994年以后的十几年时间里国有企业一直没有上缴过利润，虽然现在开始要上缴利润，也只是象征性的5％，绝大部分利润被留在企业内部，转化成企业新增投资和内部员工的高福利待遇；三是统一的公有制已经分解，事实上成为各级政府及其各主管部门分级所有，成为内部人控制的独立的经济实体，并没有真正代表全民和向全民真正负责的机构来行使所有权。四是不论是从宏观角度来看的社会全民，还是微观角度来看的企业内部员工，对国有企业的经营决策和收入分配的民主参与监督都已极大程度地被弱化了，而利益共享根本无从谈起。在改革过程中，全民所有制企业改变为国有企业，这绝不仅是一个概念名称的变化，而且是经济关系的实质也发生了变化。

事实上，国有企业已经变成了一个由内部人控制的特殊利益集团，它与全民利益基本上失去了联系，成为了一个自我循环、自我发展，以实现自身利润最大化为目标的经济体。它更加关注自身的利益和自我发展，而不是全民的利益；它更像是各级政府及其部门机构的企业，而不是全民的企业。诚然，国有企业在为国家提供税收、提供就业岗位、供应经济产品和增强国家竞争力等方面仍然起着重要的作用，但是这种作用与私营、民营企业并没有太大差别，它已经丧失了作为公有制企业存在的意义。

(三)国有企业的实际功能定位：控制国民经济命脉

我国国有企业之所以偏离公有制经济的目标，根本的原因在于其功能定位存在偏差。我国一直强调国有经济对国民经济命脉的控制，这体现在有关国有企业改革和国有经济战略调整的各项政策法规之中。党的十五大报告中提出“国有经

济起主导作用，主要体现在控制力上。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位”。党的十五届四中全会又进一步明确指出了国有经济需要控制的行业和领域。正是在这种思想指导之下，国有经济自然以控制国民经济命脉为其功能目标。2003年，国资委成立以后，国有资本向能源、原材料、交通、军工、重大装备制造和冶金等行业集中的态势更加明显。截至2006年底，国有资本的控制力不断增强，其直接支配或控制的社会资本已达到1.2万亿元，比2003年增长1.1倍。

国有经济控制国民经济命脉的思想，最初来源于列宁关于控制经济“制高点”的论述。“制高点”这个词，最早出现在1922年11月的共产国际第三次代表大会的提纲中。意思是在实行新经济政策的苏维埃俄国，由于还不能实行全面的国有化，因此需要控制经济命脉。我国在社会主义改造和经济改革过程中继承了列宁的这一思想，通过建立起数量庞大的国有企业，控制了国民经济中几乎所有工业部门。计划经济时期，国有企业成为党和政府贯彻其政治意图、经济意图和履行社会职能的主要甚至是唯一的渠道，承担着生产、提供国家建设和社会消费所需要的大部分物质、文化产品，上缴企业利润充实国家财政收入以及社会福利保障等任务。所以国有企业作为当时最普遍而广泛的企业组织形式，遍布于国民经济各个行业和领域。改革后，为了改变这种遍地开花、经济效率低下的状况，党的十五大提出从战略上调整国有经济布局和从微观体制上改组、改造国有企业。这期间大量国有中小企业破产重组，效益严重滑坡，国有经济占国民经济的比重一度下降。正是在这种形势下，我国又重新提出增强国有经济控制力的问题。之所以强调国有经济的控制力，主要是基于把国有经济对国民经济命脉的控制看成是保证公有制经济在国民经济中占主体地位，进而是保证我国市场经济的社会主义性质的必要条件。也就是说，认为只有保持国有经济对整个国民经济的支配、引导和支撑，才是体现社会主义的性质。产生这种思想认识偏差的根源之一就是把国有经济简单地等同于公有制经济。但是，如前所述，国有经济只是公有制经济的一种特殊形式，其对国民经济命脉的控制偏离了公有制经济的目标，没有体现公有制经济的本质要求，也就不可能保证公有制的主体地位。因此，控制国民经济的目标与公有制的性质是风马牛不相及的。国有企业增强对国民经济的控制力，是为国家或者说政府、政权机构自身服务的，而不是为社会服务的。这种做法事实上颠倒了国家与社会之间的关系，并不是公有制属性的要求。国有企业追求利润最大化、实现资产保值增值本是无可厚非的，但是在其功能定位存在偏差的情况下，这一目标进一步加剧了国有企业对公有制经济目标的偏离，由此引起现实中的一系列矛盾。

三、国有企业控制地位与市场经济健康发展的矛盾

(一)国有企业的控制地位与完善现代市场体系的矛盾

首先，以所有制、企业规模或内外资性质等为限，排斥、限制或妨碍其他类型企业参与竞争，来加强国有企业的控制地位，这种行为破坏了公平竞争的市场环境，阻碍了良好的市场秩序的建立，不利于中小企业的发展和壮大。其次，国有企业在排斥其他市场主体参与竞争的同时，导致地区垄断和行业分割，阻碍全国性的、统一大市场的形成。最后，国有企业依靠国家的特殊政策或凭借优势地位就可以获得高额利润，其必然缺乏内部革新的动力和外部市场竞争的压力，造成企业创新动力不足，阻碍技术进步和生产效率的提高。

(二)国有企业的控制地位加剧了社会分配不公与全民福利提高之间的矛盾

首先，拉大了行业之间的收入差距。受到包括行业人力资本水平、行业劳动生产率和行业集中度等因素的影响，行业间的收入差距本身是不可避免的。在我国，不同行业之间职工工资水平的差距是一直存在的，只不过在计划经济体制下、差别并不是很大。随着改革的不断推进，传统的行业工资格局发生了很大变化，其中一个突出特点就是垄断引起的收入差距扩大。而且这并不是一般意义上的垄断或集中，而是转轨时期一种特有的垄断和集中，其实质是国有经济对重要行业和关键领域的控制。国有企业以控制国家经济命脉为依据，凭借行政权力形成垄断地位，获取超额垄断利润，并在此基础上实行高薪金、高工资、高福利，这种行为加剧了社会分配不公，不利于全民福利的提高。

其次，加大了在岗和离岗人员之间的收入差距。目前，我国对与国有企业解除劳动关系的职工，实行低补偿政策，下岗人员与在岗时相比，收入大幅度减少。尽管一部分下岗职工实现了再就业，但大都处于不稳定就业状态或面临再次失业，其生活仅仅能维持生计。国有企业的退休人员也面临着同样的困境。许多退休人员都是在计划经济时期给国有企业做出过巨大贡献的职工，他们退休前在旧福利体制下的工资水平很低，退休后工资增长又较慢，使其生活变得日益困难。与之相对应的是，国有企业经过减员增效、战略重组和改制上市等一系列措施经济效益逐渐好转，在岗职工工资大幅度地增长。国有企业离岗职工承担了国企改制的成本，而留在原单位内的职工却享受了国有企业利润的增长。在岗和离岗人员之间收入差距的不断扩大，最终可能导致社会矛盾的激化。

最后，妨碍了就业模式的转变，不利于扩大就业。随着我国进入经济结构加速调整的历史时期，就业压力非常严重。过去主要依靠国有、集体单位等传统正规部门吸纳所有劳动力的就业模式，早已不能满足我国增加就业的需要。而非国有经济的快速增长，特别是其就业门槛低、就业灵活和劳动力流动性强的特点，使其日益成为吸纳劳动力、扩大就业的主要渠道。实现这种就业模式的转变，只有通过打破垄断、降低市场准入障碍，允许各种类型市场主体参与到产品与服务的提供过程中，进一步提高劳动力市场的流动性才能实现。然而，国有企业的控制地位，加强了地区分割和行业垄断，导致较高的市场准入障碍，同时进一步加剧了劳动力市场分割，这非常不利于非国有经济的发展和就业岗位创造，最终必然阻碍就业增长。

(三)国有企业的控制地位形成的特殊利益集团剥夺了其他社会成员的权利

少数特殊利益集团利用全社会积累起的资本谋取私利，这是对其他社会成员权利的剥夺。国有企业的特殊垄断地位可能使其成为少数利益集团获利的手段，这从近年来接连爆出的“中航油”、“中储棉”事件就可以略见一斑。这些国有企业无不是国家为了控制国民经济命脉、保障国家经济安全而建立的大型国有垄断企业，它们本来是承担着国家储备的战略任务，担负着平抑价格、稳定市场的特殊职能，以及促进国家宏观调控政策的实施等重要作用。但是由于国有企业的经营完全不在全民的监督和约束之中，企业的管理者可以轻易地利用手中掌握的资源去实现自己的私利，即使出现亏损，也由国家买单，这些损失最终还是落在全体人民身上。国有企业的特殊垄断地位，使它的管理者实际上控制着由全民积累创造的国有资本，在缺乏最终所有者(全民)监督的条件下，少数人利用国有资本谋取私利几乎成为了一种必然。这显然是不公平的。国有企业属于全民所有，

少数成员的这种行为构成了对其他社会成员，特别是一般社会民众和弱势群体的权利的剥夺。

四、结论：国有企业必须以增进全民福利为宗旨

国家之所以要通过国有经济和国有企业来控制国民经济，还有一个重要的理由，就是为了保障国防安全和国家经济安全，即通过国有经济对国防工业以及关系国家产业经济安全的行业实行垄断经营或接近垄断经营的方式进行控制，以满足保障国防和国家经济安全的需要。然而，这种直接掌握有形物质的投资和运营来保障国家安全的方式，只是实物经济条件下的思维方式。在市场经济条件下不仅不是保障国防和国家经济安全的充分条件，而且由于其效率低下可能还会成为影响国家安全的沉重负担。现实中，国有企业的数量和规模与国防和国家经济安全其实并不相关，甚至可能还是负相关。以国防工业为例，美国国防工业的军品生产主要由大型军工企业作为总承包商面向社会组织多级承包或外包，其承包商既有私有企业，也有国有企业。这种政府和市场机制相结合的方式，有利于促进企业之间的竞争，降低生产成本、加速技术创新。前苏联作为冷战时期的另一个超级大国，国防工业完全是国有企业控制，但其庞大的军事工业不仅没有成为巩固国家政权的基础，反而成了拖跨苏联经济促使其制度崩溃的重要因素。可见，保障国防和国家经济安全并不一定需要增强国有企业的控制力，通过适当的规定，私有企业同样可以承担保障国家安全的任务。

企业作为市场经济的微观基础，必然以实现利润最大化为目标从事生产和经营活动，国有企业当然也不例外。然而国有企业追求经济效益最大化、实现国有资产保值增值只是其最基本的功能，并不能成为国有企业存在的依据。国有经济作为公有制经济的一种形式，必须以实现全民福利最大化为目标，而不能只是国有资产保值增值。在单纯的国有资产保值增值的目标下，国有资产收益始终在国有企业内部自我循环，被用于国有资本自身的积累和扩大，即使国有资产规模再大、利润再高也与全民福利没有直接关系。这样的国有企业不可能实现全民福利的最大化，也没有体现社会主义公有制的本质要求。我们甚至不能再称其为公有企业了，因为它与私营、民营企业并无二致。因此，国有企业改革过程中不能仅看重经济效益的提高，更要达到增进全民福利，实现全民福利最大化的目标。

建立社会主义市场经济体制，是建国后30年曲折探索的教训和改革改革开放30年成功经验得出的结论，因此，国有企业改革必须符合市场经济的公平竞争原则，有利于现代市场体系的健全和完善。但是国有企业的控制功能，使得它在市场准入、生产要素获取、享受法律保护和政策支持等各方面始终比私营或民营企业都处于优势地位。这既违反了市场经济的公平竞争原则，也不利于社会主义市场经济秩序的形成。各类市场主体应该享有平等地位，国有企业应该与其他类型企业一样公平竞争，而不拥有任何特权。只有这样，才能健全完善现代市场体系，才能在制度基础的层面上实现社会主义市场经济的和谐发展。