农村公共产品供给的筹资机制探析

江正平　曲春生　赵莹莹

摘要：农村公共产品供给不足已成为制约新农村建设与发展的瓶颈，其中筹资机制的不完善是造成供给不足的关键所在。在目前的筹资机制中，存在着各筹资主体财权和事权不对称、预算外筹资加重、城乡二元经济结构影响、资金筹集缺少保障等因素，必须在协调各筹资主体的责任、完善公共财政体制、统筹城乡发展、建立筹资长效机制的基础上，不断完善与创新农村公共产品供给的筹资机制。

关键词：农村；公共产品供给；筹资机制

中图分类号：F323.89

文献标识码：A

文章编号：1001-8204(2009)01-0078-03

农村经济社会的稳定与发展离不开公共产品的有效供给，而建立与之相完善的筹资机制则是这个环节的核心。据初步测算，新农村建设需要新增资金15万～20万亿元人民币，因此，对改善农村基础设施所需的大量资金投入问题，只有形成与现阶段农村发展相适应的公共产品供给与筹资机制，才能确保社会主义新农村建设目标的终极实现。

一、农村公共产品供给筹资机制的困境

农村公共产品供给不足已成为制约新农村建设进一步发展的瓶颈，其中筹资机制的不完善是造成供给不足的关键所在。尽管这一问题在各级政府的努力下已有所改善，但仍存在一些突出矛盾亟待解决。

1、筹资主体责任不明，存在本末倒置的现象

目前的农村公共产品供给主要采取“自上而下”的决策机制，但是作为政府筹资主体——中央、省级和基层政府三者间，在责任范围以及相关筹资比例上尚不明确。例如教育一项准公共产品的投入，中央和地方政府应有的义务划分与投入责任却显得界限模糊，责任倒置。中央和省级掌握着约60％的财力，却基本上只承担少部分农村义务教育的责任，县乡政府只掌握约20％的财力，却承担了绝大部分农村义务教育的责任。1991-2006年，中央财政教育事业费支出占主要项目支出的比重，从3.44％降到2.86％，下降了0.58个百分点，降幅为16.86％；同期，尽管地方财政教育事业费支出比重也出现下降，但降速仅为5.48％。应该说，地方财政在教育发展方面做出了更大贡献，承担了更多责任。同样的情况还发生在卫生、文化和各项农村事业发展方面。

2、预算外筹资加重，存在向农民转嫁成本的倾向

预算外财政收入已成为我国各级政府财政收入的重要组成部分。1991～2007年期间，我国预算外资金的绝对值增加了2.83倍，支出增加了3.25倍，并且在大多数年份，预算外收入和支出的增长幅度都超过了国家财政收支的增长速度。税费改革后，地方尤其县乡财政收入的来源更为狭小，收支矛盾陡然加剧，于是预算外筹资被各级政府尤其是县乡政府作为弥补财政收入不足和满足公共产品建设需要的一个重要手段。调查显示，税改后有关农村公共产品的群众集资(主要形式为一事一议筹资)有了一定程度的增加。但是由于“一事一议”制在实际操作中的弊端，诸如“事”权难辨，信息不畅，监督不力等，实际使其在法律层面失效。同时，由于这种预算外的筹资方式缺少对资金收入和使用的制度约束，最终有可能演变为政府各部门向农民集资、摊派甚至乱收费的趋势，进而使农民成为公共产品成本的分摊者，变相加重了农民的负担。

3、政策惯性作用，农村筹资能力欠缺

由于“以农促工”政策的历史影响，一些政府筹资主体至今在观念上不能与时俱进，潜意识里认为农村落后于城市是“合理的”。改革开放以来，尽管这种思想不断受到涤荡，农村公共基础设施建设也取得了很大成就，但农村区域间不平衡、农村落后于城市的格局并没有彻底改变。城乡之间的显著差距不仅表现在道路、公共基础设施上，更突出地反映在教育、社会保障、医疗卫生保障和疾病预防及控制体系的建设等方面。以医疗卫生为例，我国农村人口约占全国总人口的70％，但农村卫生费用仅占全国卫生费用的30％左右；同时，30％的城市人口占用了70％的医疗卫生资源。目前，只有少数几个经济发达的省份建立了农村医疗和社会养老保障体系，而绝大多数省市区的农村在这方面仅处于筹备阶段，有的甚至是空白状态。在这种惯性思维作用下出现了城乡公共产品的供给不公平，同时由于农村自身市场机制的不健全，村集体经济的欠发达，导致农村金融产品单调，筹资渠道单一，农村自身的筹资能力欠缺，这方面尤以中西部经济欠发达地区明显。

4、资金筹集缺少保障，长效机制难以建立

长效发展机制的建立，既需要公共财政来保障，也需要有符合市场经济运行要求的融资机制。从公共财政的角度看，欧美国家均采取了相应的法律制度来给予足够的经费投入保障。实际上，我国也在这方面做了大量的工作。例如1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4％。应该说，这个指标是发展中国家的平均水平，属于偏低的指标。即使如此，我国教育投入的这一比重到目前也仍未达到这一平均水平。如果按这一标准执行，以2006年的GDP——210871亿元计算，教育投入应为8434.84亿元，而实际投入为6348.36亿元，前后相差2086.48亿元，占当年教育投入的32.87％，国家财政教育经费支出实际比重为3.01％。但以笔者调查所及，目前能真正落实这一规定的在县域比例上也不容乐观。同时还存在一些本应投入到公共产品建设上的资金，不仅不能到位，相反还被用到其他方面。从市场化融资方面来看，由于农村缺少完善的市场运作方式，各地区的市场化程度不一，造成了农村融资能力方面的不平衡，资金不能完全通过市场的方式得以保障。即使经济发展比较快、市场化程度比较高的地方，诸如如何保护投资者利益，如何实行多形式的经营和管理等问题依然亟待解决。而在经济不发达地区，比较普遍采用的是各种非市场筹资，即接受来自国际和民间的资金援助。

二、农村公共产品筹资机制存在问题的原因透视

尽管目前影响筹资问题的根源诸多，但主要原因在于各级政府在财权和事权上的不对称、城乡二元经济结构的影响以及筹资的保障措施不健全等，这些最终影响和制约了农村公共产品的有效供给。

1、财权和事权上的不对称

首先，财权和事权的不对称造成各级政府对农村公共产品筹资责任划分不清。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，中央政府把有些事权下放得过低，而财权却抓得过紧，基层政府担负着沉重的支出责任，而自身财政能力颇为有限。1994～2002年期间中央财权平均为52％，地方财权平均为48％；中央事权平均为30％，地方事权平均为70％。以农村义务教育投入为例，乡镇财政负担占78％，县级财政负担占9％，省市财政负担占11％，而中央财政负担占1％左右。本该由上级政府

投资的公共产品，也在行政、财政体制改革的名义下，通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会都承担了较多的责任，供给主体错位现象严重。

其次，财权和事权不对称也造成了预算外筹资方式的盛行。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府负责地方性公共产品的提供。但目前，农村公共产品基本上是由基层政府提供的，基层政府的事权大于财权，承担了许多本应该由上级政府承担的支出。特别是在建设社会主义新农村的背景下，基层政府为了完成上级政府的要求和任务，在财政能力匮乏的情况下，必然要通过权力敛取不合理的收入应对不合理的事权，采用向农民集资与摊派，甚至乱收费的形式，用以弥补财权与事权不对称产生的财政能力不足和解决公共产品建设资金不足的问题，无形中将一部分本应由国家负担的支出转嫁给了农民，使农民承受着与政府提供的公共产品不相称的负担。

2、城乡二元经济结构的影响

由于我国长期以来存在的城乡二元经济社会结构，国家从政策、财政上优先支持城市的基础设施建设、公益事业和社会保障等，而投入农村的资金还远远不能满足农村的实际需要。在公共产品的提供上，农村和城市是截然不同的两种发展道路，农村的公共产品大部分由农户自筹资金建设，政府仅是给予一定限度的补贴，而城市中的各类公共产品，基本上都是由政府提供。在公共产品筹资上，城市优先于农村的现象也很突出。可以说这种非均衡的发展模式，直接造成了农村公共产品供给筹资渠道单一，渠道不畅，自身筹资能力降低，是导致农村公共产品供给中筹资问题的根源所在之一。尽管传统的城乡二元经济结构正逐渐被新的即市场主导型的二元结构所替代，但同时在消费结构上也引发了城市对农村依存度的严重下降。总体来看，农村市场机制的健全与完善程度远非城市，农村地区利用市场化手段进行筹资的能力大为减弱。

3、筹资机制的保障措施不健全

从目前农村公共产品筹资的发展情况看，无论是公共财政支持的模式还是通过市场融资的模式，都缺少应有的保障措施。首先，缺乏法律保障。我国还没有明确形成关于农村公共产品筹资的法律法规。甚至规范性文件。既没有确立与国民经济发展相适应的公共产品筹资和建设法，也没有以法律形式将各筹资主体的责任明确，更没有以法律形式规定将国民经济收入中的一部分投入到公共产品的建设上去。由于缺少法律保障，公共产品建设资金就没有稳定、可靠的财政来源。同时，各政府筹资主体对通过市场化融资的手段缺少支持，对一些想进入公共产品生产和建设的各种市场资本形成了一定阻碍，造成市场“有心无力”的现象。其次，筹资程序上随意性较大，缺少科学化和法治化。科学化和法治化作为规范筹资程序的两个标准，在实践中其功能仅存在于理论层面，在筹资过程中，筹资程序缺少科学的设计，效率和公平难以得到最大的体现，也没有形成“硬约束”，没有明确的责任机制，蔑视、违反和破坏筹资程度的现象时常存在。

三、完善与创新农村公共产品供给的筹资机制

综上，目前农村公共产品供给的筹资机制远未适应新农村建设的形势需要，只有进一步完善与创新这种制度，才能保证新农村建设的公共产品和资金需要，从而加快广大农村地区的发展。

1、协调各筹资主体，明确划分责任

各筹资主体之间要进行协调，明确责任，这样才能最大限度地发挥各筹资主体的筹资作用，保证现有条件下农村公共产品供给的最大化。笔者建议，各筹资主体之间应当根据农村公共产品的特性来明确各自应该承担的责任。对于农村的纯公共产品，应采用中央政府和省级政府联合的筹资方式。如在农村基础教育、社会保障、环境保护等方面，应由中央政府和省级政府全权负责建设和维护资金的筹集，根据行政区域和经济发展水平的不同，中央政府应该承担50％～75％的资金责任，省级政府承担剩余的部分，而基层政府则给予积极配合，保证中央的政策决策贯彻执行。对于农村的准公共产品，如地区性的农业科技教育、农村道路建设、中型水利工程等，应根据“谁受益，谁负担”的原则，采取省级政府、基层政府和市场投资相结合的筹资方式。省级政府和基层政府根据受益范围的大小进行一定数额的补贴，其余部分采用市场筹资的方式。对于补贴的标准，要依据农村公共产品受益的范围和基层政府的财力状况进行适当安排。

2、完善公共财政体制，强化制度内筹资能力

完善公共财政体制首先是加大中央及地方政府财政对农村、农业的支持力度，建立健全各级财政对农村公共产品供给投入的稳定增长机制，不仅做到资金绝对数量上的增加，还要做到用于农村公共产品生产和建设资金占公共财政支出的比例增加，而且财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，保持农村公共基础设施、社会事业发展和农民生活环境改善等方面的投入不断增长。同时，要优化支农结构，根据农村公共产品需求的轻重缓急，优先支持那些影响面大、受益人多、农民急需的公共产品项目，整合财政支农资金，提高财政支农资金的使用效率。其次是完善转移支付制度，优化转移支付结构，加大在农村公共产品提供上的力度。这不仅包括中央对地方的转移支付，也包括地方上级政府对下级政府的转移支付，甚至包括地方对地方的转移支持。各级政府应根据不同地区的实际情况，确定不同的财政转移支付标准，避免财政转移支付中的平均主义。同时做好转移支付资金在使用过程中的管理，确保转移支付资金使用效用的最大化。

3、统筹城乡发展，提高农村筹资能力

城乡二元经济社会结构是造成城乡筹资能力出现巨大差距的主要原因。因此，必须破除城乡二元结构形成的体制格局。首先是消除在制度层面上的差距。改变重城市轻农村的财政支出政策，由依靠农民自身解决向以国家提供为主的政策目标过渡，坚持城乡一体化为导向，加快推进公共产品供给体制和制度的改革和完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的公共产品供给筹资制度。其次，积极拓展农村公共产品的筹资渠道。一是“向上要”，自税费制改革以来，尽管中央支持农村公共产品生产和建设方面的筹资地位在下降，但地方筹资的地位在增强。基层政府应充分意识到这一点，特别是在中央提出建设社会主义新农村这一历史任务的机遇下，多向省、市级政府争取资金。二是“自己筹”。可以通过对已建成的公共产品进行一定程度的征税收费，将所得的钱重新投入到农村公共产品的建设中去，或成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金。三是“对外找”。基层政府可以通过减免税收和给予信贷的优惠政策，调动经济组织增加对公共产品的投入，吸引市场力量的参与，例如通过出让一定时期基础设施使用管理权的方式，发动企业或个人参与公共产品生产和建设，提供部分资金，之后回收部分成本。也可以争取企业家的捐助，特别是祖籍是本地区的成功人士。

4、完善筹资的法律保障，建立长效机制

长效机制的建立，必须依赖于相应的法律规则。首先是要逐步建立和完善农村公共产品供给筹资机制的法律保障。在宪法层面明确规定农民对公共产品的享有权利，以条例、规定等形式颁布行政法规，或以中央和国务院联合发文的形式出台规范性文件，为农村公共产品供给的资金保障确立依据。在此基础上，可在《预算法》或其他相关的法律法规中加入农村公共产品供给资金保障的有关内容，为农村公共产品的资金筹集提供公共财政保障和市场筹资支持，实现筹资主体、资金来源的多元化。针对农村公共产品供给筹资机制中存在的特殊性问题，可以制定单行的法律法规或规范性文件，使筹资机制的法律保障完整化、系统化。其次，要建立效率和公平有机统一的筹资程序，体现出科学化和法治化，以最大限度地挖掘各筹资主体的筹资潜力，消除农村公共产品的资金需求和供给之间特定的交易成本和交易费用，满足农村公共产品的资金需求。在各个筹资主体(政府、市场)之间根据其能力、意愿和法定义务或职责上的区别，按照合理、公平的标准配置筹资义务。现阶段，在追求筹资效率最大化的同时，必须保证筹资机制的公平，确保筹资程序真正成为一种“硬约束”，并附有明确的责任机制，蔑视、违反和破坏筹资程序的行为必须得到惩罚。