城乡一体化发展

师　云

在最近发表的《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》中，北京市提出了要“率先形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标，并指出这是“新形势下推进首都改革开放和现代化建设的必然要求”。

农村是首都可持续发展的战略腹地，是建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的资源支撑区。然而，随着工业化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，首都农村改革发展面临着许多新情况、新问题和新挑战。要按照党的十七届三中全会精神和中共北京市委的要求，在新的历史起点上推进北京农村的改革与发展，就必须要在进一步解放思想的基础上，了解认识新情况，研究找准新问题，从容应对新挑战，率先形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

城乡一体化的意义和作用

城乡一体化是改变城乡二元结构、缩小城乡差距、促进城乡协调发展、实现全面小康社会与现代化的重要战略举措，也是我国新时期构建和谐社会的重要内容和重要体现。

所谓城乡一体化绝不是城乡一样化，而是指在城市化发展的高级阶段，通过城乡分区功能定位、整体规划布局、均等公共服务、一体建设管理和市场要素融合消除城乡二元结构，实现城乡居民平等国民待遇、等值生活质量和共享社会文明。这是随着生产力的发展而促进城乡技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务的过程，是城乡居民生产方式、生活方式、居住方式和生活理念变化的过程，逐步达到城乡经济、人口、社会、生活、生态和制度环境相互融合、共生和协调发展的过程。可以说，城乡一体化是由于科技进步、规模经济效益促使产业与人口在空间上集聚与扩散运动的结果，是城市化发展到成熟阶段的城市地域空间组织形式的必然过程。

城乡一体化是我国经济社会全面转型时期的科学发展观

城乡一体化是马克思主义关于“消灭三大差别”和“城乡融合”的发展观的具体体现，是现代城市学家倡导的最新发展观、发展理念，更是我国由计划经济向市场经济、由传统的农业社会向发达的现代工业社会全面加速转型时期的科学发展观。二元经济结构和城乡差别是世界其他国家现代化进程中一个普遍存在的问题，任何一个国家在一定时期都要以牺牲农业、农村、农民的利益为代价来换取工业化、城市化，这种现象是有其必然性的，但其它国家的这个过程较短，很快便转变到工业、城市对“三农”的反哺。而我国由于复杂的历史原因，新中国成立以来的50多年里，始终未能改变“以农补工”、“以乡养城”的二元经济格局，并由此衍生出中国独特的二元社会结构问题，形成了二元体制、经济、社会结构并存和相互胶着的“顽症”。这种状况的改变，必须要以长期坚持和切实贯彻科学发展观来解决。

城乡一体化是构建和谐社会的关键

党的十六大以来，党中央高度重视农业和农村工作，多次强调要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持科学发展观，统筹城乡发展。2004年初，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》正式公布，当年农民收入实现较快增长，实际增幅超过6％，是1997年以来增幅最高的一年。但是，当前我国“三农”形势依然严峻，农业基础仍然薄弱，农村发展仍然落后，农民增收仍然困难。如何解决好“三农”问题，缩小城乡差距，是关系到构建和谐社会和全面建设小康社会目标能否实现的关键。中共十六届三中全会就提出要“坚持以人为本，全面、协调、可持续的”科学发展观，强调坚持“五个统筹”的发展原则。十七届三中全会更进一步强调指出：“没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全民全面小康。”当前，随着我国市场经济体制的建立和完善，城乡之间相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进。像过去那样单向推进农村改革和城市改革，已难以有效解决当前存在的各种矛盾和问题，也难以从根本上纠正计划经济体制残留的城市偏向和财政偏向，而必须对市场取向的农村改革与城市改革进行整合和并轨，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡经济社会一体化发展。这是解决我国长期存在的“三农”问题的根本之路，更是我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的必然要求。

城乡一体化是我国加速推进现代化的有效发展战略

在新世纪里，“统筹城乡”是我国经济社会发展的重要战略举措。“统筹城乡”与城乡一体化是现代化进程中一个问题的两个方面：“统筹城乡”是发展战略原则，城乡一体化是具体的战略措施、目标和结果。“统筹城乡”的提出，其要旨是动员整个城市经济系统强有力的资源支持，全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。城乡一体化是“统筹城乡”的载体和着力点，其价值取向是打破城乡分割的二元体制、经济和社会结构，建立社会主义市场经济体制下和谐、平等的城乡经济关系，整体推进城市和乡村的现代化。“统筹城乡”和城乡一体化的关键在于，调整国民收入分配格局和重大经济社会政策，使城乡居民的经济机会和基本权利不仅在法律上而且在事实上实现真正的平等，最终实现城乡居民“共同富裕”目标和共享现代文明。

城乡一体化是城乡现代化交汇融合的发展过程

从“乡育城市”到“城乡对立”再到“城乡融合”，展现了国家和地区现代化进程中的不同阶段和完整过程。在我国，城乡一体化的过程是我国现代化进程中乡村人口、资源等向城市集聚、城市文明向农村辐射和扩散的双向变迁动态发展过程。其中，两股力量首先在城市郊区交汇，再逐渐向乡村延伸。在这个过程中，城乡二元体制、经济和社会结构将逐渐淡化，糅合为一体；城乡空间布局、产业结构布局渐趋和谐；城乡功能和景观逐渐分工合理、层次分明；城乡经济、文化、政治制度以及生态环境逐渐交融；城乡居民的生产能力、生活方式、生活质量、民主权利逐渐公正、公平、合理。这种理想的社会结构和生活方式不是一蹴而就的，而是一个需要在较长时期内城乡现代化交汇融合的发展过程。

阻碍北京市城乡经济社会一体化进程及发展的原因

近10年来，北京市城乡间各种要素的流量不断加大，城乡间经济和社会交往与交流日益频繁，城乡经济发展水平及一体化程度不断提高，城乡居民生活行了，较人的改善。据北京市科委关于“北京城乡经济社会一体化进程评价研究”表明，北京在城乡经济社会一体化上的优势比较明显，特别是在城乡功能一体化、政府服务一体化、城乡产业一体化的实现程度上，排在4个直辖市的第一位。但是，也存在着明显的劣势与不足，主要表现为：农业发展滞后于工业，农村发展滞后于城市、农业和农村

在新时期经济发展中仍处于弱势地位，农民收入增长还较缓慢，城乡收入差距不断加大，相应的城乡居民消费水平的变动也呈现出类似趋势。

城乡发展客观上存在的差距是市场配置资源条件下的必然结果，然而现阶段北京市城乡发展差距呈不断拉大的趋势，不仅有普遍规律的作用，也有其特殊的原因。

经济要素获取高收益的必然趋向性

资源要素的有效流动和组合往往受经济利益的支配。客观上，资源要素具有向利益比较高的地区、产业和企业流动和转移的倾向，以便争取尽可能多的利益回报，这是市场经济发展中一个基本和普遍的现象和规律，具有客观必然性。城镇与农村相比，资源向城镇工商业部门、企业集聚的经济效益显然高于农村。尽管北京市政府可以采取适当的经济政策及行政手段对经济要素加以引导和干预，但资源主体作为理性的“经济人”，其对资源要素流向地的选择有着十分明确的意图。资源向城镇流动，向城镇高效益的产业和企业流动是在所难免的。这是城乡资源配置中造成资源向城镇倾斜、向城镇工商业流动的基本动因。

城乡政策制度的不平等

北京城乡发展的不协调突出地表现为城乡二元结构。而造成北京城乡差别的本质原因就是各种不同的城乡发展制度。比如户籍管理制度、劳动就业制度、收入分配制度、教育制度、社会保障制度、金融制度、医疗制度等等。以劳动就业制度为例，我国“三农”问题主要体现在农村富余劳动力数量巨大，农民太多、太穷。而城镇本来待业人数巨大，再加上下岗再就业的压力很大，所以，转移农村富余劳动力、扩大农民就业的任务非常艰巨。因此，在城乡协调发展的过程中，扩大农民就业、转移农村富余劳动力是关键，而现行的就业制度又存在着很多对农民进城的种种不合理的限制，如实行优先录用城市人员、同工不同酬等。此外，严格的户籍管理制度也是城乡二元结构得以形成和长期保持的重要原因。尽管大批劳动力已经进城务工就业，但相关部门并没有把为民工提供公共服务的成本纳入财政预算范围，只把民工视作流动的社会群体，城市建设规划没有考虑民工“沉淀”下来的可能性，住房、教育、医疗和各种保险等基础设施和公益设施的建设也没有考虑农民工的需要，实际上，在城市范围内部已经形成新的二元结构。

经济社会政策与城乡经济社会一体化发展之间存在偏差

新中国成立后到改革开放前，北京市长期实行重工业优先发展战略，各项经济政策都必然向城市倾斜，各种社会资源、主要资金和物资在政府的指令计划下纷纷流向城市，向城市聚集，结果造成了北京市城乡二元结构的凝固化。改革开放以后，北京市政府以经济手段为主对城乡资源的流量、流向进行宏观调控，制定了一系列促进经济发展的政策，如人口政策、投资政策、财政政策、收入分配政策、货币政策、产业政策、科技教育政策、对外开放政策等，这些政策无疑对北京市城乡资源配置起到了一定的调节作用。但由于在城乡发展问题上缺少科学发展观的指导以及受现行政府政绩考核制度的影响，加上受稳定城乡市场、安置城市就业、建设居民住宅等多方面资金需求压力的影响，迫使各区域政府决策者在制定政策时把注意力集中在短期利益上，把追求短期内的经济增长和获取政府任期内的经济利益作为目标，导致城乡经济在发展过程中割裂开来，城市在取得短期经济效益的同时，农村经济止步不前，城乡差距不断拉大，这在一定程度上阻碍了城乡经济社会一体化的发展。

城乡产业差异导致城乡差距不断拉大

北京各区县农村的经济结构中虽然包括多种产业，但总体上农业仍然是占有主体地位的产业。农业生产周期长，容易受自然条件的影响，其弱质性就决定了与二、三产业相比，增长速度较低，产业扩张能力较差。从宏观和长远的发展角度看，农业产值在GDP中的比重降低是一个地区国民经济发展到一个阶段的必然结果。从需求角度看，农业GDF'水平主要由居民消费水平，特别是由非农业居民消费水平决定的，而不是由农业生产的供给能力所决定。在现实需求水平不变的条件下，农产品总量增加，势必造成供过于求，致使农产品价格下降。同时，由于食品类商品需求弹性小，价格大幅度下降并不能引起销售量的同比例增长，结果就形成了农民增产却无法增收的窘境。在经济稳定发展的条件下，个别农民可以通过增加产量、改良品种来增加收入，这实际上是把其他农民的收入转移到自己手里，而全体农民在消费需求一定的情况下，是不可能通过增加产量、改良品种来增加收入的。相反从理论上讲，农民可以通过减产来增收，但这在实践上不可行。

按照联合国粮农组织提出的恩格尔系数标准衡量，据统计数据显示，从1978年到2006年，北京城市居民家庭恩格尔系数由58.7％下降到30.8％，下降了27.9个百分点。1978年至2007年，北京城镇居民可支配人均收入从365.4元增加到21989.O元；2007年京郊农民人均纯收入9559.0元，比1978年增长了13.2倍，农民生活恩格尔系数也从1978年的62.9％下降到2007年的32.1％。这标志着北京居民已步入“富裕生活”阶段。随着居民收入水平的不断提高，这种下降趋势还会持续下去。居民消费水平越高，食品消费支出中购买初级食品的比例就越小，居民新增食品消费支出绝大部分流入城市食品加工业或餐饮服务业，只有很小一部分转化为农业国民收入，流入到农民手里。

北京城市经济以二、三产业为主，农村仍是以农业为主，从而使城乡经济本身就不具有同等的发展扩张能力。世界各国随着经济发展，农业产值的比重不断下降，但发达国家一般都对农业实行保护性政策，通过各种渠道增加农业和农村基础设施建设的投入，提高农业现代化的水平。同时大量的农业劳动力转移到城市，转移到非农产业。在农业产值比重下降的同时，农民人数的比重也大大下降，从而使农业劳动生产率不断提高。而2007年，北京市农业人口285.6万，农业人口占全市常住人口的23.5％，其中农村劳动力总数183万人，从事农业的劳动力却仍然占农村劳动力总数的31.4％。

北京市农村非农产业比重的增加源于乡镇企业的崛起，但是北京市乡镇企业自从20世纪90年代中后期，发展速度趋缓，经济效益下滑，吸纳劳动力的能力大大减弱。北京市乡镇企业改制后主要采取了资本替代劳动的增长方式，减少了对劳动力的需求，使大量农村劳动力拥挤在农业部门，去分享有限的资源和财富。相对于非农产业，农业部门的增长最慢，而过剩的农村劳动力又由于不能相应转移出去，因此人均收入水平只能呈下降趋势。

相关的法律法规亟待健全与完善

法律法规对资源要素的流向和流量，对资源要素的利用和保护，对资源要素配置的方法和合理程度，具有多方面的影响及作用。目前，北京市资源要素配置中的问题也与我国某些法律中存在的缺陷有关，如我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但《土地管理法》未对“公共利益需要”作出明确的阐释和界定，反而进一步规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。换句话说，《土地管理法》的某些缺陷给城市扩张中多征滥占耕地、侵犯农民权益提供了方便，这突出反映在征地范围和程序上。在征地范围上，《土地管理法》将《宪法》规定的征地范围从公共利益的需要扩大到包括非公有利益需要的一切用地项目。在征地程序上，农民完全处于被动和不平等地位，从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置，一切都由政府和用地单位说了算。类似的缺陷，其他法律也存在，势必造成资源配置不当或资源利用效率不高。

推进北京城乡一体化发展进程的原则与思路

党的十七届三中全会强调指出：“必须统筹城乡经济社会发展。始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。”这是推进北京农村改革发展，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局必须要遵循的重大原则之一

按照十七届三中全会的要求，北京在推进城乡一体化的过程中，要正确认识和解决好三个方面的问题：

第一，我国是一个人口大国，生产技术水平相对落后，人均资源少，耕地、淡水、森林、各类矿产等资源的人均水平都排在世界各国后列。因此，在城乡一体化发展道路上必须要兼顾人多地少、耕地资源相对不足的实际情况，既要发展小城市，也要积极稳妥地发展大城市，提高土地的承载力，杜绝“小城镇病”等资源浪费现象，北京亦是如此。只有这样，才能使首都的城乡一体化建设真正走向可持续发展的道路。

第二，我国现行政策是“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”，而中等城市的规模为20至50万人口，20万以下为小城市。据城市发展规模收益研究发现：较大规模的城市有明显的净规模收益，而且明显优于小城市；不同方法研究得到的最佳城市规模大致在50—400万人范围之间，其峰值的位置基本上在100—200万人之间；在达到最佳规模之前相对净收益随城市规模扩大而递增，在超过这一规模后随城市规模扩大而递减。而我国现行政策，允许合理发展的城市规模恰恰都在50万人口以下，规模不经济是显而易见的。因此，北京在城乡一体化建设中应当避免中心城市建设规模不经济。当然，城市规模不是解释城市效益的最重要因素，但没有适度的城市规模要想实现较好的综合效益是不可能的。

第三，在我国城市化发展的过程中，一直偏重于外延的扩张。在城市发展的质量上，表现为片面追求高速度的经济增长方式，城市的用地规模不断扩大；在城市发展的数量上，表现为小城市数量的迅速增长。80年代以来，中国小城市的数量迅速增长，其反映的并非城市现状的变化，而更多地表现为建制的变化，很多城市都是“翻牌”而来，原来的产业结构、人口结构根本就没发生任何变化。一般而言，非农业人口在城市人口中的比重随城市规模的变化而变化：城市规模越大，非农业人口比重越大；城市规模越小，非农业人口比重越小。中等城市中非农业人口的比重尚不足40％，小城市中的非农业人口更是不足20％，这种仅在数量上扩张出来的城市并不会真正推动城市的发展，而仅仅使统计数据发生变化。为此，要推动北京城乡一体化进程，不能只注重中心城市、卫星城市的数量增长，而必须重视城市的内涵式发展，重视城市的空间规划，优化城市的产业结构和人口结构，改善城市的生态和人文环境。北京城乡一体化发展要始终把城市和郊区作为一个有机统一的整体，把城乡一体化视为由“空间、人口、经济、社会、生态”等五大要素组成的复合系统，一种在现代条件下城乡互补、融合、共生、协同发展和共同繁荣的新型城乡关系的选择过程，也是一种城乡关系进入以互补、融合、共生、协同发展为基本标志和理想状态的目标模式。

北京城乡一体化发展的基本思路

各发展阶段目标的科学选择。北京城乡一体化发展应根据本市城乡发展实际及特点，逐步推进，要体现出北京城乡地域之间诸要素的互补、交融与协同发展的过程。要科学制定北京城乡一体化的初期目标、中期目标和远期目标。最终实现北京城乡“空间、人口、经济、社会、生态”等五大要素协调发展。

一体化动力培养及利用。城乡一体化的推动力主要来自两个方面：一方面是自上而下的城市扩散力。主要由城市经济梯度辐射扩散力、城市市场辐射力、城市产业转换扩散力、城市文化辐射力、城市职业外推力等分支力所构成。另一方面是自下而上的乡村内生驱动力。主要是由乡镇企业驱动力、制度创新驱动力、小城镇驱动力、农业产业化驱动力等分支力所构成。要有效运用上述两个方面的动力来推进北京城乡一体化。

整体发展与非均衡性发展相统筹。一方面，要从整个区域协调发展的战略高度整体规划和不断优化区域的发展，全面提高整个区域经济空间的组织化程度；另一方面，必须有区别、有重点和有选择地将有限资源投向优势区域，以期实现高效益的产出，进而利用优势区域的扩散效应带动边缘地区的发展。

系统协同与科学统筹。城乡一体化发展是一个大系统。无论是法律和政策的制定，还是规划发展设计，以及具体的组织建设实施，都必须要注重“空间、人口、经济、社会、生态”等五大要素的协同发展。既要注重系统内各要素间的协调发展，又要注重各要素内容的优化组合。只有这样，才能保证北京城乡一体化的协调发展，实现城乡共赢与融合共生，形成结构优化、布局合理、协调发展的新型城乡关系。