谈互助县淤地坝工程建管机制

朱永军　文玉忠　胡生金

互助县自1996年开始修建第一座骨干坝(东沟乡沟脑骨干坝)工程以来，相继开展实施了西山小流域坝系工程、黄河生态湟水流域互助项目区治沟骨干工程、哈拉直沟淤地坝坝系工程，由最初的单坝工程逐渐发展成为流域坝系工程。通过科学规划，合理布设，目前已建成的濑地坝已初显淤地、拦泥防洪、减蚀固沟、改善山区交通、解决牲畜饮水、改善流域气侯等成效。截至目前共建成各类大中小型淤地坝91座，其中骨干工程29座。中小型淤地坝62座。总库容2 380万立方米，控制面积209．4km~，拦泥库容725．0万立方米，淤地面积62．8hm2。从单坝建成到坝系建设的10多年来，虽然取得了一些成效，积累了一定的经验。但也不同程度地存在一些问题，诸如前期工作不扎实。变更情况较多，匹配资金难以落实。计划下达迟缓等。为总结近年来互助县淤地坝工程推进水土保持事业发展的做法与经验．深入分析新形式下水土保持淤地坝工程建设面I瞄的主要矛盾与问题，进一步研究完善相关政策，推进互助县水土保持淤地坝工程建设改革与发展，以西山流域坝系、哈拉直沟流域坝系为对象开展此次调研。

1淤地坝工程建管机制现状

1．1协调机制

互助县委、县政府领导充分认识到实施坝系工程项目的重要性。在项目建设中主管副县长住项目法人。成立工程领导小组．县水务局具体负责各项具体建设工作。工程建设所在的村级水利委员会及乡(镇)永利水保站负贲各方协调工作，对项目建设中出现的问题及时协商解决，为项目的前期工作及顺利建设实旌提供了组织保障。在工程施工建设中，自始至终由省水保局领导、县水务局局长、水保站领导组成施工督察小组，经常亲临现场指导、检查，督促工程质量和进度．研究最佳方案，发现问题及时解决。在工地有施工员组成的施工小组，有效地保证了工程虚量。在工程建设前期。水务局与水保站签订了目标责任书。水保站与施工人员签订了目标责任书，将工作任务是否完成以及完成的质量与具体施工人员年终考评、聘用晋升职称、律贴发放等挂钩，从而全面落实了责任。

1．2群众参与激励机制

1．2．1以人大提案形式，积极争取坝系工程。西山流域、哈拉直沟流域是互助县水土流失最为严重的地区之一。又是相对集中的贫困地区，基础设施滞届，经济欠发达，生态环境恶劣，土地生产力低下。历年来．在县痰务局、县水保部门的带领下，积极开展了一系列水保综合治理措施，多年的实践经验让广大群众认识到。在开展兴修梯田、植树种草等坡面治理措施的同时，只有通过淤地坝坝系工程建设。才能有效治理水土流失，改善农业生产条件。为此。在每年召开的人民代表大会上，项目区人大代表以太太提案盼形式多次向县委、县政府反映，强烈要求兴建水保坝系工程，以改善当地水土流失状况，提高群众生活水平，群众参与水保工程建设的意识空前高涨。

1．2．2无偿放弃部分利益，配合搞好工程建设。坝系工程建设中，为了增强工程建设的透明度，计划下达后，积极开展了公示制，以公示牌(碑)或公示文件、村民会议的多种方式，把工程设计单位、施工单位、监理单位、建设单位以及建设任务。国家投资、地方配套资金、所需群众投劳、建成后的管护单位等内容向工程所在地的群众进行公示，接受当地群众和社会的监督。群众体会到了自己是项目成果的主人．接受较快，在诸如I临时征地取土、沟道树木移植或砍伐、坟地迁移等事务上不再抵触，能积极配合工程建设的需要。使开工前的准备工作得以顺利进行。如2005年开工建设的哈拉直沟拉哇沟骨干坝，坝高22．0m、总投资61．0万元。其中国家投资42．0万元。地方匹配资金19．0万元。经公示及宣传教育，拉哇沟村群众都认识到工程建设时国家投资十分有限。于是主动将施工区内37棵青杨无偿伐走，将16棵云杉无偿移植，折合人民币3680元(2005年价格)。

1．3建设殛管护机制针对互助县近几年实施的淤地坝工程数量多、规模大的特点，对淤地坝工程的建后管理管护工作作了细致的安排和部署，工程竣工验收眉，及时移交给县水利管理队及乡(镇)水利水保站进行管护，并办理移交手续。明确工程管护主体和保护范围，制定管护制度。落实管护责任，确保工程长期发挥效益。一是建成及时移交工程所在地乡镇水利水保站，纳入水利工程管理范围。二是乡镶水利永保站分别以租赁、承包的形式，将工程交给承包户和租赁户进行运行管护。同时，水务局和当地乡镇府通过与县挟贫办公室协调联系，以扶贫开发形式从省水产局调睡鱼苗，投放到蓄水的骨干工程，增加了承包、租赁户的积极性和责任性，如西山邵代家骨干坝2000年建成届，当年投放鱼苗1万尾，2005年、2007年分别投放龟背蟹3 000只、5 000只。承包户主要以游人钓鱼收取鱼杆费(每个鱼杆按~0'-'20元收费)，平均每年收入0．8~1．2万元。工程中的收益不断鼓舞了承包者，促使他们对工程自觉维修管护，同时也对周边坝系工程承包租赁者起到了很好的示范作用，建成后的西山坝系除郭家沟、代家沟坝由村水利委员会负责管护外，其余均已承包租赁，工程运行正常。三是在水管体制改革中按每个乡镇设若干水管员(目前21个乡镇都有乡水利水保站)，方案已经县人民政府批准，管理人员报酬已纳入县财政预算。四是建成骨干工程全部纳入县防汛工程范围。认真落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，各部门、各单位分片包干辖区内的防汛工作，真正做到思想、组织、机构、经费、队伍、物资、度汛方案、责任制落实。汛期实行严格的值班制度，及时向指挥部报告汛情，防汛指挥部办公室在做到汛期值班工作的同时，负责搞好汛期督促检查和河道清障工作，采取有力措施．重点清理山洪沟、河道两岸和滑坡体内的违障建筑物。保证行洪畅通。

1．4科研与生产结合机制

互助县坝系工程建成并通过纳人乡(镇)水利水保站管理后，取得明显成效。一是乡(镇)水利水保站将坝系工程管理作为自已的主要职责，统一建立工程台账，勤检查，勤督促，各级管护网络正常运行。做到发现问题及时解决。将维护费用降到最低限度。二是乡(镇)水利水保站以工程管护为契机，积极宣传动员群众扩大灌溉面积。并在库区搞创收。目前，已建成的西山及哈拉直沟坝系范围内新增灌溉面积126．7hm2，征收水费2．2万元，一定程度上解决了部分管护费用。三是经过县水务局积极引导，在已建成的西山坝系范围内互助县西山乡先后投人3．9万元，办苗圃2．3hm2。栽植树木6．2万株，种植小麦1．47hm2，油菜1．2bin2，年收入达5．t万元。

2存在问题及解决的思路

淤地坝工程的建成对改善当地生态环境、有效减少入黄泥沙l促进当地农业增产、农民增收、农村经济发展，巩固退耕还林(草)成果，全面建设小康社会具有非常重大的现实意义。尽管目前互助县在淤地坝坝系建设上每年以4~5座

的建设速度推进，但远远赶不上流域内群众生产生活的实际需要，以下从3个方面概述坝系建设与管理中存在的问题及解决思路。

2．1可研立项阶段

2．1．1小流域坝系选择方面。根据互助县河流水系分布状况，在坝系选择时大多无法达到以完整小流域为单元的坝系工程建设的条件，目前如果按照《小流域坝系工程可行性研究报告暂行规定》，理想的小流域坝系越来越少。但如果以流域中适宜建坝的相邻几条支淘为单元，划为一个流域片，集中建设淤地坝工程，很大程度上就能解决互助县很多沟道具备以流域片建设坝系的条件，从而将极大地促进互助县淤地坝工程建设步伐和规模。

2．1．2单坝投资方面。目前坝系工程建设投资实行中央、地方、群众共同投入的机制，骨干工程费用(国家和地方费用)构成比依次为：骨干坝6：4，中型坝5：5，小型坝2：8：加上互助县地处偏远贫困地区，社会经济欠发达。地方财政收入低，群众生活贫困，工程实施时很难落实配套资金。随着国家政策的调整，农村义务工制度的取消使得群众自筹资金形同虚设，导致骨干工程实际建设时仅靠中央国补投资完成．在目前原材料价格和劳动力用工费用逐年上升的情况下．骨干工程建设面临着十分严峻的考验。另一方面，目前所有单坝投资当中均没有淹没补偿费用和围堰工程费用，临建工程中所列入的施工道路数量以及单价过低，满足不了实际施工要求。根据已实施的淤地坝来看，目前实施的坝系建设过程中淹没补偿及占用农地补偿费用往往占国补投资的109扣12％，这使得实际每座骨干工程建设费用远远超出目前下达的国补资金，中、小型坝更是如此，很大程度上影响了淤地坝建设的进度与质量。建议在今后的坝系建设当中适当提高单坝中央投资标准，希望在诸如互助县之类的贫困地区实行骨干坝100％由国家投资，中型坝国家补助资金占65％。小型坝国补资金占50，这样可有利于提高工程质量和正常发挥工程效益，能保证工程如期正常顺利实施，满足互助县生态环境建设的需要。

2．1．3骨干坝结构形式方面。根据互助县多年来洪水峰量小、历时短的特点，在多年的坝系建设实践中，骨干工程枢纽均采取组成大坝、涵卧管放水工程——“两大件”结构形式的设计方法，目前建成的骨干坝坝高均在18m以上。坝体土方量均在5万立方米以上，这使得“两大件”结构形式的骨干工程修建时需要两岸较深的沟道，同时也需要储量较多的取土场，使某些可以建坝而仅因为两岸沟道达不刘15m而没有建坝。因此，今后在骨干工程中部分坝可采用土坝、涵卧管放水建筑物、溢洪遭工程——“三大件”结构形式的设计方法，这样不但可以防止特大暴雨时洪水漫顶。保证坝库工程及下游淤地坝的安全，而且还可减少坝体土方工程量．有效降低坝高，为骨干坝在淤积满后坝体进一步加高、工程效益进一步发挥留有余地。

2．2工程建设阶段

目前，水土保持工程中国家提倡实行“七项制度”，为适应新形势的要求，坝系工程中骨干坝建设也相应加入了招投标制度。这使得原来单坝国补资金投资低、地方匹配资金不能落实到位的工程又额外增加了部分费用，减少了工程投资，不利于工程的顺利实捕，一定程度上影响到了工程质量．从而使得招投标制度失去了原有目的。

2．3工程运行阶段

淤地坝建成后前期主要作用是拦泥蓄水，只有淤成一定面积的可利用土地或形成可利用水面后，才能进行使用权交易。从建成到受益这段时间以生态效益为主，没有稳定的经济收益以维护淤地坝正常运行，应由国家补助村集体进行运行管护，在淤地坝发挥稳定效益后，维护费用由地方承担。国家补助的运行管护费用可在淤地坝单坝设计中纳入预算。