农村公共服务体系演进中的基层政府定位

赵聚军

内容提要以家庭承包制的全面推行为界，基层政府在农村公共服务体系中的职能定位大体经历了这样的演变过程：基层政府所承担的职能首先是不断得到强化，并在人民公社时期达到顶峰；其后却又不断弱化，甚至完全退出供给体系。之所以出现这种状况，其中一个主要的制度原因，就是在家庭承包制这一农村基本制度层面的重要变革实施后，农村公共服务体系却未能随之进行及时的制度变迁，而是基本上延续了人民公社时期的制度外供给模式。直到税费改革完成，制度外供给模式才最终退出历史舞台。在原有公共服务体系已经解体、新体系却未能及时建立的情况下，当前的体制安排带有明显的过渡性，乡镇政府目前这种尴尬的角色定位亦不会是长久的制度安排。

关键词农村公共服务体系农村基层政府历史变迁制度外供给

[中图分类号]D693.62[文献标识码]A[文章编号]0447-662X(2009)01-0156-08

完善农村公共服务体系是加快农村经济社会发展、建设社会主义新农村的必然要求。农村公共服务体系建设与农村基层政府转型具有直接的关联性：基层政府能否适应时代要求，适时完成其职能定位的合理转变，将直接关系到农村公共服务体系建设的成效。本文的主要工作，就是回顾与概括农村公共服务体系的历史变迁过程，特别是基层政府在其中的角色定位，以期找出一些可资借鉴的经验教训。

一、小农经济时代的农村公共服务体系与基层政府定位

整体而言，中国农村的发展史大体可以被区分为三个时期，即小农经济时代、集体经济时代和家庭承包制时代。小农经济时代的农村公共服务供给主要存在两种基本的形式：由中央政府组织提供的、占主导地位的供给形式，以及以民间自组织形式存在的私人补充性供给，农村基层政府的作用只是到了小农经济时代的末期才逐步凸显。

(一)政府供给：中央政府在供给中的主导地位

尽管不同性质的国家政权行使其社会管理职能的出发点、方式、手段各不相同，但是“政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。古代中国在农业生产上取得的巨大成就，无疑离不开国家政权的支持。这种支持主要体现在政府主动承担起了具有公共产品性质的基本农田水利设施建设、农业技术创新和推广等方面的职责。

第一，基本农田水利设施建设。由于小农经济分散的地理分布和规模较小的生产组织，使水利工程灌溉设施及运输仓储等公共服务产生了先天性供给不足的缺陷。特别是一些跨地域的大型水利工程，虽然小农个体也能意识其重要性，但组织这样一个庞大系统工程所需要的巨额资金支持，严密协作和组织，复杂的技术和大规模的劳动投入，以及交易成本，却足以使自发的小农组织望而却步。只有国家机器才拥有和擅长这样的能力，提供这些公共服务的使命就天然地交给了政府。作为传统的农业大国，为了提高生产水平、增强农业抵抗自然灾害的能力，无论情愿与否，中国历代王朝的统治者基本上能够拿出所获取租金的一部分，用于提供农业生产必需的公共服务。尤其是在各个朝代恢复发展生产的初期，往往伴随着大规模的水利系统工程的进行。虽然说供给的总量极为有限，而且初始动机往往参杂有其他非生产目的，但对于经济能力弱小、缺乏应对风险能力的小型家庭农场，还是在客观上提供了一定的生产保障，使他们比较容易在复杂多变的自然环境下生存和发展，进而创造了古代中国农业生产的相对高效率，维护了农业经济的稳定性。

第二，农业技术创新和信息传播。中国虽然不是由于管理水利灌溉而出现的东方专制国家，但在实行重农政策和保护小农经济时，却类似地采取了一系列直接促进农业生产的措施。在政府干预下，几次重要的农业耕作工具的发展、推广和使用，先进的耕作方法的传播普及速度之快，范围之广，都印证了这种方式对于市场自发传播机制有较好的替代性。比如，早在汉武帝时期，中央政府就曾在全国范围内倡导新技术和新工具的采用，大力推广犁耕和新的耕作方法，在短期内普及了新技术，迅速提高了农业产量，并使中国的农业生产就此走上了精耕细作之路。

(二)私人供给：民间自组织及个体形式的补充性供给

虽然古代中国的历代王朝都比较重视为农业生产提供基本的公共服务，但由于主要集中于一些大江大河治理，且数量有限，远远无法满足农业生产进一步发展的基本要求。到了传统农业社会的后期，随着国家所有土地保有量的削减，政府“授田于民”的能力逐步丧失，由此产生的财政收入也随之锐减，由政府规划实施的大型农田水利设施急剧减少，进而对农业生产的进一步发展产生了较大的消极影响。政府在供给上的不作为，使得公共服务的私人供给开始逐步活跃起来。具体而言，私人供给有两种主要的形式。

第一，民间团体的自组织供给。建国前，中国农村广泛存在着诸如“闸会”等形式的民间水利协调、管理组织。因为此类民间组织基本符合奥斯特罗姆定义下的自主治理组织的基本特点，所以笔者称之为民间自主治理组织，将这种公共服务供给模式称之为民间团体的自组织供给形式。杜赞奇在《文化、权力与国家》一书中对这一供给模式做了较为翔实的描述，他指出：“百泉河流域为我们提供了闸会之间合作的很好事例：每年各闸会会集一次，疏浚百泉河，加固或维修堤坝和桥梁。两县闸会按其用水量之大小水平提供劳力和财力”。此外，诸如“火会”等民间自组织形式的公共服务供给在建国前也曾十分活跃。

第二，私人个体的投资活动。这是在国家财力相对短缺却又需要提供必需的公共服务时，逐渐发展出的一种公私合作的权宜之计。它的前提是给予合作投资个体某些优惠政策，同时投资个体往往也是当地土地大户。但当这种合作触犯到投资个体的利益时，工程常常会半途而废。相对于民间自组织形式，这类供给形式并不常见。

(三)农村基层政府在供给中的职能定位

作为政府体系的重要组成部分，与社会的发展进程相对应，农村基层政府的主要职能也在经历着不断的调整与变化。在不同国家和不同历史时期，这种演变在内容和主次先后方面有不同的表现，但无不呈现一种共同的趋势：即政治职能逐步减弱，社会职能日益增强；并且从简单的防御职能向建设职能发展。在小农经济时代，农村基层政府职能的重点在于代表君主维持对当地的政治统治，完成赋税征收、劳役征召和士兵招募等工作，职能重心被定位于社会稳定和汲取资源，公共服务职能则被普遍放置于极为次要的位置。随着帝国的统一，社会的发展，农村基层政府的活动有了进一步的拓宽，开始提供一些基本的公共服务，例如组织农民兴修一些中小型水利工程；平时重视对农民的教化，出现灾害时注意救灾赈灾救济等。但总体而言，农村基层政府的公共服务职能相对中央政府仍处于非常次要的位置。

地方政府在公共服务体系中的这一定位与当时的生产力发展水平和中国长期以来高度集权的政府管理体制及由其引发的政府间财力安排存在着密切的关系。一方面，在当时的生产力发展水平下，农村公共服务的供给量始终徘徊在一个非常低的水平。另一方面，在古代中国高度中央集权的政治体制下，出于对

地方尾大不掉的深刻警惕，专制君主们总是习惯性的希望将尽可能多的财税资源留在自己的手中，大搞财政制度上的“强干弱枝”。在这种情况下，因为所能调动的财政资源极为有限，所以基层政府即使想在供给中有所作为也是不大可能的。但是伴随着社会经济的不断发展，政府职能也在不断调整的过程中。当历史的脚步推进到民国时期、小农经济时代行将结束的时候，农村基层政府的职能也开始出现一些重要的变化。在公共服务方面，随着地方行政与司法职责的逐步分离，经济事务与教育、文化、科技、卫生等事务逐渐成为地方政府的重要职责，基层地方政府在农村公共服务供给中所扮演的角色亦变得愈发重要。

二、集体经济时代的农村公共服务体系与基层政府定位

新制度经济学的基本理论认为，制度变迁是在制度均衡不能维持的情况下发生的。特别是宪法规则这一对生产、交换和分配关系具有决定性意义的制度安排发生变更以后，必然导致原有制度结构的失衡，从而可能引发相应的制度变迁。小农经济向集体经济的演进，是中国农村宪法规则安排层次的变动，农村公共服务体系随之出现了重要的变化：以劳动力替代资本的制度外供给模式登上了历史舞台。

(一)公共服务的制度外供给模式

人民公社实行的是三级所有、队为基础的所有制结构，公社实行党政不分、政经统管的基本制度架构。通过人民公社制度，国家控制了农村各项资源的产权，包括生产资料的所有权、产出的占有权和剩余索取权以及人力资源的事实所有权，这就构成了人民公社时期中国农村的制度秩序。这一基础性的制度安排又进一步确立了农村社区生产、交换和分配的基本规则。当时的农村公共服务体系是：公共产品的供给和使用都由集体统一组织、安排，人民公社既是农村公共服务供给的主要决策者，也是组织生产者和管理者，农民只是集体经济组织内的劳动者。

在当时优先发展工业和城市，以农哺工的宏观制度背景下，公社通过税收等制度内财政手段筹集到的公共资源极为有限。如果完全依靠公共财政资源进行农村公共服务的供给，必然会导致供给的严重不足。在这种情况下，维持人民公社正常运转所需的公共服务就不得不主要依靠制度外筹资的形式进行制度外供给，即各级集体经济组织的资金筹集，实际中采用的是以劳动力代替资本的方式，以行政命令的方式动员组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型项目，劳动对资本的替代达到了难以复加的程度。

总体而言，这种供给模式呈现出以下几个方面的特点：(1)公共服务的供给同时存在财政和制度外筹资两个渠道，且以后者为主，人民公社正常运转所需的公共产品主要依靠制度外供给。(2)工分制的分配方式使集体可以根据公共事业建设的需要决定公积金和公益金的提取比例。工分制下的分配程序是先扣除各项费用，再确定个人分配，这就使得公社制度外公共服务供给的成本分摊机制变得十分随意和隐蔽，社员则一般不会对自身的制度外负担有直接的感受。(3)人民公社的劳动力管理体制使得集体组织可以随心所欲地指挥和调配劳动力，进行劳动密集型的公共建设。“与其他任何制度安排相比，公社制度在将劳动力资源配置于公共产品的生产方面确实具有最大潜力。这主要是由于工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束，制度外公共产品的人力成本，以增加工分总数、从而降低工分值的方式得到分摊，工分是一种‘取之不尽、用之不竭的资源。”(4)自上而下、行政命令式的供给机制。由于农户没有任何经济自主权，在关乎切身利益的公共服务供给中很难发出有效的声音；另一个方面，公社经济模式下农户高度的同质性，使他们缺乏对公共服务的主动需求，亦不存在需求的差异性，这使得自上而下集中的、统一的提供公共服务变得非常便捷而高效。

(二)成就与缺陷

建国后，中国共产党强有力地推进农村的制度变迁，使农村的政治结构、经济结构和文化教育格局发生了前所未有的变化。对农村社会进行全面改造的庞大系统工程需要相应的财政支撑。但在人民公社时期，中国正处在工业化刚刚起步、资本原始积累匮乏的阶段，再加上对工业和城市发展的有意倾斜，农村公共服务供给所需资金不可能完全由政府财政来承担，而只能是在政府主导下更多地依靠广大农民，以自给自足的方式来提供。客观地看待这一体制，就会发现这种制度安排通过对乡村社会资源的高度整合，较好地举办了历史上未能办到的许多公共事业，在当时的生产力水平下取得了巨大的成就。其中，最引人注目的是基本农田水利设施得到长足发展，奠定了新中国农田水利的骨架和基础。时至今日，这些兴建于人民公社时期的大、中型水利设施仍然在农业生产中发挥着重要的作用。同时，普遍实行“合作医疗”和“赤脚医生”制度，使中国农民在历史上第一次享受到了一定的医疗保健。

如果按照现代产权理论进行分析，则可以发现，人民公社的制度形式显然更多地具有共有产权或社团产权的特征，而非集体产权。“三级所有”实际上是一个产权模糊化的安排形式，几乎否定了任何确定性的产权主体。与上述基本产权安排相对应，人民公社制度下的农村公共服务供给体系实际上是一种以集体利益高于农民个体利益为根本出发点，以农民集体力量为源泉，但忽视农民的个人偏好和产权，强加于农民的约束型公共服务供给体制。这种体制在短时期内依靠政治保障获得了巨大成效，但却存在激励扭曲等方面的缺陷，长久以往，势必导致普遍的“搭便车”现象，形成集体选择理论中的“个体理性导致集体的非理性现象”，致使效率低下，严重制约农业、农村的持续发展，最终导致人民公社制度难以为继，进而被家庭承包制所取代。

三、家庭承包制时代的到来与制度外供给模式的延续

家庭承包制的全面推行，是中国农村宪法规则层次制度安排的又一次重要变动，但农村公共服务体系却未随之进行及时的制度变迁，而是基本上延续了人民公社时期的制度外供给模式。供给体系变迁的滞后性，成为引发农民负担、乡镇财政扭曲的一个重要体制原因，并最终导致自身制度安排的失效。

(一)制度外财政与制度外模式供给的延续

改革开放以后，随着以家庭承包制为主要特征的农村基本经济制度的确立，人民公社体制的权威基础彻底动摇了，乡镇政府随之被普遍的重新建立起来。依据宪法和地方组织法的有关规定，乡镇政府的主要公共职责被概括为“领导本乡(镇)的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。”按照公共财政的一般理论，乡镇政府履行这些公共职能应完全依靠制度内财政，结合中国的财政制度，即应依靠属于制度内财政范畴的预算内资金和预算外资金来完成上述职能。但在农村税费改革之前，乡镇政府履行这些职能时所发生的费用并非由乡镇制度内财政全部承担的，政策允许全乡(镇)范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡(镇)范围内“统筹”。也就是说，在主要由乡镇政府负责提供的农村公共服务中，绝大多数的成本分摊机制并没有纳入制度内财政的收支制度范畴，而是主要依靠“灵活性”很强的各类乡镇“统筹”，这就等于在事实上承认了盛行于人民公社时期的

农村公共服务制度外供给模式的合法性。尽管成本分摊方式有所不同，但从游离于公共财政收支制度范畴之外这一点来看，现行体制却无疑是公共服务制度外供给模式的延续。

众多已有研究成果表明，在家庭承包制实施以后至农村税费改革前，乡镇制度外财政在农村公共服务的供给中占有极为重要的地位。这一点，可以从制度外财政收入在乡镇政府可支配财力中所占的比重得到一定程度的印证。(参见表1)

(二)制度外供给与农民负担显性化

现行农村公共服务的成本分摊机制虽然从本质上讲是公社时期制度外供给模式成本分摊机制的延续，但两者也存在一定的差异。

首先，从公共服务所需物质成本的分摊机制来看，公社时期是在集体分配之前直接从各个基本核算单位中一并扣除，单个农民并不清楚自己分摊的物质成本为多少，因此对负担轻重与否的感受是间接的。而在现行体制下，农户作为基本核算单位，公共服务所需物质成本直接分摊到户，个体农民对负担轻重与否的感受是直接的，这就导致农民负担问题开始显性化。

其次，从公共服务所需人力成本的分摊体制来看，公社时期惯用的办法是增加工分总数、降低工分值，个体农民同样不清楚自己的负担份额。而在现行体制下，由于农民获得了劳动的自主支配权，乡(镇)、村两级动员劳动力资源的能力大大下降。在这种情况下，公共服务所需人力成本的货币化程度大大提高，农民承担的公共服务人力成本分摊大部分以货币形式支付。这是目前农村公共服务生产的劳动密集度大幅度下降的主要原因，同时亦是增加农民物质负担的一个重要原因。

再次，随着非农产业的发展，制度外筹资的产业对象不再限于农业。一般而言，经济发达、集体经济实力较强的地区，制度外财政收入主要依赖于各类企业上交的利润、管理费和乡镇统筹资金；而在经济欠发达地区，制度外财政收入则主要依赖于直接来源于农民家庭可支配收入的乡镇统筹资金以及其他临时性集资、各种罚没收入等，极容易“统筹”过度，引发严重的农民负担问题。

有学者通过实证研究证实，相比人民公社时期的平均负担水平，20世纪90年代中后期的全国农民人均负担水平，并不存在较大的差距。虽然说，由于所处历史阶段不同，人民公社时期的农民负担水平与家庭承包制时期并不具有完全的可比性。但不可否认的是，家庭联产承包制下农民负担的显性化，以及制度外供给模式中存在的种种不规范和由此引发的“三乱”问题，使农民负担问题不断被激化，以至愈演愈烈。趋于白热化的农民负担问题，已经严重威胁到了各级政府(特别是中央政府)的长远利益，甚至在一定程度上会影响到国家的政治稳定。决策层对此的反应也是连续升温：1985年，农民负担问题还仅仅是“消极因素”，但随着矛盾的尖锐，政府压力越来越大，定性也越来越严重。1993年定性为“政治问题”，到1999年时，已经将减轻农民负担定性为“重大政治任务”。最终的结果是：新的公共政策——农村税费改革，被正式推向历史舞台，乡镇政府的制度外财政开始被迫退出历史舞台。

(三)农村税费改革与制度外供给模式的解体

财政是政府活动的血液，履行公共职责的基本依托。如前文所述，自上世纪80年代恢复重建以来，乡镇政府在公共职责的履行上一直严重依赖于制度外财政。也正是由于制度外财政的不断膨胀，引发了日益严重的农民负担问题，最终导致农村税费改革的出台。所以在一定程度上可以说，农村税费改革在本质上是对农村公共服务制度外供给模式的改革。但问题是，如果在大面积压缩、规范乡镇政府财政收入的同时，却不对现行的县乡财政体制进行同步的改革，加大对乡镇政府的一般性财政转移支付力度，那么乡镇财政危机首先冲击的将是农村公共服务供给。

一方面，在现有的基本事权划分结构下，仍然由县乡两级政府承担农村公共服务主要支出责任的局面难以改变，这就使得农村公共服务供给不足的矛盾更加突出；另一方面，目前许多县乡政府不仅本级财政提供公共服务的能力非常薄弱，提供专项配套资金也非常困难。由于县乡财力无法兑现地方配套资金，只能主要依靠贷款满足配套要求；再者，配合农村税费改革而设计的村级公共服务筹资模式——一事一议，由于在筹资方面交易成本过高，已经被证明对改善当前的供给匮乏状况意义不大。在以上因素的综合作用下，农村社区出现严重的公共服务供给危机就不足为奇了。在“保吃饭”、“保运转”的整体形势下，乡镇政府实际上已经无力提供基本的公共服务。到此，继承于人民公社时期的农村公共服务制度外供给模式实际上已经解体。

四、无农赋时代乡镇政府的尴尬角色

无论是中国还是西方国家，农村基层政府的主要职能都在随着时代的进步而处于不断演变的过程中。概括而言，演变的总体趋势是由纯粹的“汲取型”政府逐步向以提供公共服务为主要职责的服务型政府转变。农业税的全面取消标志着中国的农村基层政府已经基本摆脱了农业剩余汲取者的角色，开始向服务型政府过渡。然而，现实的情况并没有按照理论预设的轨迹演进，而是出现了一些制度安排的“意外”：在无农赋时代，提供公共服务并未成为现阶段多数乡镇政府的主要职责，相反，它们却普遍的严重脱离农村现实，成为“悬浮型”政府。

(一)税费改革的“意外”后果：乡镇政府职责的迷失

农村税费改革前，由于自身财政状况的急剧恶化，除了部分发达地区的工商业型乡镇，多数地区的乡镇政府开始逐步从农村公共服务的供给中退出。与此同时，为了自身的正常运转乃至生存，乡镇政府把绝大多数精力都投入到了农业税费和乡镇统筹的征收工作中，成为典型意义上的汲取型政府。老百姓则以极具讽刺意味的口吻将这一时期的乡镇政府职能概括为“催粮派款，刮宫流产”。

从制度设计的初衷来看，税费改革有两个基本层次的目标：第一个层次的目标是减轻农民负担，保持农村社会的稳定和发展，在此基础上，转变基层政府职能，将国家与农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系，则是改革的更深层次目标。应该说，第一个层次的目标到目前已经取得了明显的成效，农民的显性负担得到了极大的减轻，乡镇政府亦开始摆脱乡村资源汲取者的不佳形象。但是，税费改革更深层次的目标却远没有完成，而是出现了一些“意外”的后果：税费改革在减轻和取消农民负担的同时，开始对纵向和横向间政府关系产生巨大的影响，收入和支出的分权框架正在迅速消失，尤其是对于农业型地区的乡镇政府而言，其财政收入的主要部分开始由农业税费变成来自中央及上级政府的转移支付，而农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移。在主要依靠从农村收取税费维持运转到主要依靠上级政府转移支付的转变过程中，乡镇政府的行为模式也在发生改变，总的趋势就是由过去的向下“催粮派款”转变为向上“要钱”、“跑钱”。在这种形势下，乡镇政府不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离旧有的联系，从过去典型的汲取型政府转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”政府，变成了表面上看可有可无的一级政权组织，尴尬地悬浮于农村社会之上。

(二)长期的制度安排抑或是“倒逼”式改革的暂时需要?

乡镇政府目前这种整体生存状态，在很大程度上已经失去了作为一级政府所须有的公共性，其组织行为在一定程度上已经出现了变异扭曲，几乎只是在为自己的生存而奋斗。也正是基于上述事实，不少研究者认为乡镇政府已经失去继续存在下去的必要，应予以撤销。

笔者认为，乡镇政府目前这种普遍的生存状态，与其说是制度变迁过程中出现的“意外”，倒不如说是一种有带有过渡性质的刻意安排，这与决策层对乡镇政府整体状况的基本判断存在直接的关联。决策层对现阶段乡镇政府机构人员设置的基本判断是机构臃肿，人员超编严重，因此改革的成败很大程度上取决于能否真正精简机构和人员，“五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线，否则就控制不住收费养人，税费改革就会前功尽弃。”在这样一种改革思路的指引下，改革采取了一种“倒逼”的方式：一方面，完全免除农业税后，乡镇财政的总体状况已经十分糟糕，处于一种半饥饿状态，来自上级政府的转移支付连维持乡镇自身的生存都是问题，更毋论用于提供公共服务，这一点决策层应该十分清楚。而在另一方面，随着新农村建设全面展开，各级财政支农资金却在飞速增长。但不断增长的支农资金并没有根据受益范围与决策权相匹配的原则，以一般性转移支付的方式，将大部分支农资金以打包、切块的方式下放给地方政府，而是多数以专项转移支付的方式，或者是以走垂直部门的方式，绕开地方政府，尤其是农村基层政府，以期达到专款专用，严格杜绝乡镇政府将支农资金用于自身的工资和办公经费。结合这两个方面来看，其中的政策意图已是相当明显了：就是通过勒紧钱袋子的办法，逼迫乡镇政府自行精简。

但是，在“倒逼”式改革过程中所造成的农村公共服务供给权力上移，却会带来一些显而易见的副作用。首先，对于公共服务的供给而言，由于农村地域的相对分散和项目投资额相对较小，供给权力的上移所造成的信息不对称现象十分突出。这不是仅仅通过加强专家评审制度就能克服的。再者，在部门利益泛滥的背景下，通过走“条条”的方式运作支农资金，资金周转过程中的“跑、冒、滴、漏”现象亦是很难避免的，项目申报和评审机制也很难完全避免寻租行为的产生。此外，政府专项资金项目操作中的政策操作成本也不容忽视。

综合前文的分析过程，目前这种支农资金的使用方式，既不符合公共服务供给中受益范围与决策权相匹配的基本原则，亦不利于反映农民的真实需求，而是在一定程度上加大了决策的集权程度，其结果就是付出高昂的交易成本，严重影响供给的效率。由此笔者判断：决策层权衡利弊得失后所确定的当前这种支农财政资金的主要使用方式不会是长期坚持的体制，而是带有明显的过渡性。其主要目的就是防止普遍陷入极度财政饥渴的农村基层政府以各种理由吞噬支农资金，达到配合“倒逼”式改革的基本目的。当“倒逼”达到或者取得一定成效后，现行体制就会被改变，而且这一过程有可能不会太长。因此，在原有的农村公共服务制度外供给模式已经在事实上解体的情况下，目前的体制安排带有明显的过渡性，新的农村公共服务体系的构建才刚刚拉开序幕，乡镇政府目前这种尴尬的角色亦不会是长久的制度安排。