失业保障范围水平低下 全国失业保险金结余１２００亿

申剑丽

改革方案建议，在金融危机影响下的就业形势面前，大量结余的失业保险基金使用正当其时，建议将长期以来主要“保生活”扩大到稳定就业和促进再就业。

方案还建议对失业保障制度进行系统变革，扩大覆盖面，将原来仅覆盖城镇企业扩大到城乡各类企业，着重解决乡镇企业及其职工参保问题，并将农民工正式纳入失业保险。

危机当中亦现机遇

2008年12月11日，本报记者从人力资源和社会保障部（以下简称“人保部”）失业保险课题组专家处获悉，一份有关失业保险制度全面改革的方案目前已提交决策层。

改革方案建议，在金融危机影响下的就业形势面前，大量结余的失业保险基金使用正当其时，建议将长期以来主要“保生活”扩大到稳定就业和促进再就业。

方案还建议对失业保障制度进行系统变革，扩大覆盖面，将原来仅覆盖城镇企业扩大到城乡各类企业，着重解决乡镇企业及其职工参保问题，并将农民工正式纳入失业保险。

将原来授权地方规定是否将城镇个体经济组织、民办非企业单位和社会团体及其劳动者纳入参保范围，调整为统一规定。

围绕上述方案及建议，相关政策目前已经在紧张酝酿中。人保部副部长张小建也在此前透露，在支持企业稳定员工队伍方面，正积极研究如何运用失业保险预防失业、促进就业。

人保部一位官员向本报家记者表示，可能的政策包括把失业保险基金的支出范围扩大到培训补贴、岗位补贴等领域;对企业暂缓征收失业保险金，结合实际降低企业缴费标准等等。

非对称数据

一方是就业紧张，另一方确是大量的失业保险基金累积。这是非对称现状。

2007年末失业保险基金累计结存979亿元，到2008年9月全国失业保险基金已经结余1200亿元，“全国每个省都有结余，东部七省市结余大多达几十亿，3个省超过百亿”。首都经济贸易大学劳动与社会保障系主任、博导吕学静告诉记者。她全程参与了人保部课题。

最新数据显示，广东100多亿失业保险基金结余中，仅广州市就占85亿元，而其市每年的支出仅在3到5亿元。

结余原因并非地方“失责”。吕学静称，90年代末失业保险制度出台时，主要基于当时大规模职工下岗失业的特殊背景，当时的功能定位主要是保障基本生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，促进就业的资金支出因而非常有限。

“不是我们不想用，而是正式的红头文件还没下来。”一位地方政府的劳动保障部负责人表示。

一边是基金的大量结余，一边是失业保障范围和水平的低下。

2007年底，城镇就业人数为29350万人，而失业保险参保人数仅为11645万人，不足城镇就业人数的一半。

“由于我国的失业率计算并未将大量农民工群体、城镇待业青年纳入其中，失业保险享受的人群范围就很有限。”吕解释称。

从水平上看，现有失业保险金水平通常为最低工资的60%～80%之间，“工资水平本来就低，这个保障水平不能较好地保障失业者本人和家庭成员的生活需求”。

政策建议

如何解决，这需要对策。

“目前，全国平均失业保险金水平为387元/月，不到全国城镇居民人均可支配收入的40%”。吕学静的建议是尽快提高失业保障水平，改变目前失业保险金与最低工资标准挂钩的办法，而按失业者失业前工资的一定比例确定，同时对最高和最低标准进行适当控制。

在失业保险促进就业方面，除针对(将)失业者本人的生活救济外，还要针对企业推出工资性补贴及培训补贴。

前者用于对参保缴费达到一定期限的企业，在其生产经营不景气，通过缩短工时、降低工资等措施实行岗位共享不裁员的，给予一定期限（最长6个月）的工资补贴。

后者用以鼓励企业长期履行参保缴费义务，当企业出现内部结构性调整时，不将职工推向社会，组织职工培训，给予培训补贴。

“比如，按照失业者失业前一定时间平均工资的50%确定其失业保险金标准，不低于最低工资标准的70%，不高于150%，实行差别待遇。”吕说。

人保部课题组在这些建议基础上，也顺势对失业保险制度进行系统的变革梳理。

从覆盖面上，将失业保障仅覆盖城镇企业扩大到城乡各类企业，着重解决乡镇企业及其职工参保问题。将原来授权地方规定是否将城镇个体经济组织、民办非企业单位和社会团体及其劳动者纳入参保范围，调整为统一规定。

该课题组还建议完善农民工享受待遇的政策，农民工在城镇就业可以按照城镇职工的参保缴费政策，缴纳失业保险费。

失业后符合条件的，按规定享受与城镇职工统一的待遇；或是用人单位缴费，个人不缴费，缴费满1年并终止或解除劳动合同的，领取一次性生活补助费，标准和办法由省级政府确定。

“如果失业者选择创业，可以将他没有领取的失业保险金一次性支付，使其有更多资金投入创业。”吕表示。

对于失业保险基金的管理，课题组建议，改变目前全国统一的基础费率，不同统筹地区实行差别费率，在程序上，由各统筹地区通过测算，说明适用相关费率的理由，报省级相关部门批准后执行。此举将解决各省基金结余不平衡的问题，避免一些经济发达地区基金大量结余。

由于现行失业保险政策缺乏紧急情况的应对处理机制，增设应急机制也被提上议事日程：当出现全国性或区域性重大事件，造成就业压力增大，失业人员明显增加时，临时延长失业保险待遇期限，提高待遇标准。

考虑到雇主经济损失，在一定时间内还可以降低失业保险费率或缓缴失业保险费。比如针对目前陷入困境的中小企业，可以授权当地政府实行降低失业保险费率措施，建议降低一半费率，即企业交1%，个人交0.5%。

变革或将加速

新的变革或将加快。

人保部失业保险司的一名官员2008年11月中旬向记者介绍，人保部目前正在酝酿失业保险政策调整，包括暂缓困难企业失业保险费缴纳；为面临失业风险的劳动者提供转岗、转业培训补助；鼓励减产的企业以增加岗位轮换的方式代替裁员，而由社会保险基金提供工资补贴或者岗位补助等。

2008年12月初中国人力资源和社会保障部部长尹蔚民还向外界表示，该部已经和有关部门一起着手建立农民工的调查统计体系。

地方政府“闻风而动”。2008年12月6日，广州市劳动保障局局长崔仁泉透露，广州从2009年1月1日起，大幅下调失业保险缴费，以减轻企业特别是劳动密集型企业的负担。

江西省刚刚出台新政，规定对省内异地就业返乡农民工符合领取失业保险金条件的，可一次性领取失业保险金；对不领取失业保险金的，原缴纳失业保险费的时间可与以后缴费时间合并计算。

同时，将已在用工地稳定就业半年以上失去工作返乡的农民工纳入失业登记，对符合条件的返乡农民工按用工地的标准通过失业保险基金及时核发一次性生活补助。

（稿件来源：21世纪经济报道）