食品安全的法律分析

[摘 要]食品是人类赖以生存的物质基础，是人们生活中最基本的必需品。每个人要生存、生活下去，就离不开食品。近几年我国食品加工业获得了空前的发展 ，但是由于环境的污染，人为的不法加工，法律的不完善以及惩罚措施的力度弱小，使得各种食品安全问题层出不穷。食品的安全问题被媒体频频暴光，这直接导致了食品安全问题成为人们最普遍关心的一大焦点。我们应当正视食品安全存在的问题，构建相应的法律措施，从而提高食品质量，确保食品安全。

[关键词]食品 安全 法律

作者简介: 尚代贵，1969年，男，苗族，双学位，湖南工业大学法学院副教授，民商法方向。

一、我国食品安全的现状

食品是人类生活的必需品，是人类生命的能源，食品卫生安全与人民健康息息相关，它的重要性毋庸置疑。因为民以食为天，而病从口入，故食以安为先。随着三鹿奶粉事件的曝光，接着奶粉安全被炒得沸沸扬扬，引起人们广泛关注，食品安全再度成为全社会关注的焦点。打开相关网站，稍稍留心频频发生的食品安全事件，就会发现“问题食品”之多，涉及范围之广，令人触目惊心。从婴幼儿到成年人，每天都吃进了带毒物质，食用者众多，影响面广，不但严重危害了广大人民群众的生命健康，而且整个食品行业安全的公信力已所胜无几，已到了让人谈“食”色变的地步了。许多消费者都心存疑虑，为了安全起见，不管同类产品质量安全与否，都拒绝购买，转向其它替代品，守法者跟着违法者同时受损，整个行业损失巨大。比如“三鹿奶粉事件”曝光后，对中国本身就造成了很大的影响，对消费的老百姓和奶制品生产业都造成严重的冲击。原先社会上乳制品正常消费秩序被打破，市场消费量锐减，乳制品加工企业加工量锐减，奶牛养殖场户也出现“卖奶难”的情况，以至于奶农天天把奶倒掉。对普通老百姓奶农生存都带来影响，因为他们就是靠这个维持生计。

二、造成我国食品安全的原因

（一）社会原因

1．自然原因，环境污染是造成食品安全问题的首要因素。各类工厂超过国家和地方政府制定的排放污染物的标准，超种类、超量、超浓度排放污染物（污水、污气和废渣）；未采取防止溢流和渗漏措施而装载运输油类或者有毒货物致使货物落水造成水污染；非法向大气中排放有毒有害物质，造成大气污染；农业生产中的使用的农药，杀虫剂，除草剂，植物生长调节剂，在使用过程中造成农作物农药残留，导致了空气、土壤、水，可能受到污染。这些污染改变了食品来源的生态环境，使食品来源受到污染。比如，大量污水进入江河、湖泊和池塘、近海，使鱼虾等水产品体内带有大量有毒物质；汽车尾气的过度排放，造成公路两侧蔬菜和茶园中的茶叶污染；空气中的氟化物对小麦和油菜的污染危害等等，数不胜数。

2．人为原因。对农作物过度使用化肥、农药，造成对人体有害物质残留于农作物体内；养殖户对禽、畜、水产品乱用激素和其他药物以增加产量却使农畜水产品却受到污染； 制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质的情况屡禁不止。例如：用口蹄疫病死的牛肉和发生瘟疫的死猪肉偷偷地加工熟肉制品；超量使用食品添加剂和各种增白剂。在饮料中成倍超标使用的化学合成品加工用化学添加物；为了使海产品增韧、增亮，用甲醛浸泡；为使馒头、包子增白使用二氧化硫；为使大米、饼干增亮用矿物油。

（二）食品安全法律原因

我国涉及食品安全的法律主要有《食品卫生法》、《食品卫生行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》等有关食品安全的专门规章以及诸如《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》、《生猪屠宰管理条例》、《兽药管理条例》等法律、法规中有关食品安全的相关规定。但是上述法律、法规是不同机关在不同时期制定和颁布的，法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄。现行的食品安全法律体系不够完整，存在有一定的缺陷，主要有以下几点：

1．对违法着处罚过轻

由于受计划经济的影响，以前的企业都是国有企业，故在立法上注重行政责任和刑事责任，而对民事责任规定的不够。进行经济体制改革之后，但相应的法律还没有随着同步修改，这样导致了对违法企业的处罚不够和对广大消费者的权益保护不力。长久以来，我们现行的法律处罚制度对违法企业的处罚较轻，违法企业付出的风险成本很小。以《食品卫生法》为例，对违反该食品安全法的规定，在食品生产经营过程不符合卫生要求的，主要是责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款，对拒不改正或者有其他严重情节的，才能吊销卫生许可证。只有造成了恶劣影响甚至酿出命案，才能追究相关责任人的刑事责任。这种以公法处罚为主导的方式带来两个不利：一则受损害的消费者没有得到任何实质意义上的救济，再加上搭便车的心理，几乎没有人愿意举报这些违法企业；二则执法部门在执法过程中由于受到各种不正当的干预及对“情节严重的”或“非法所得”的认定缺乏标准而导致权力的寻租。因为执法者和违法企业之间没有直接的利益冲突，打假成果的多寡及好坏对其个人利益或前途没有多大的直接影响，严格的执法行为不仅不会为自己带来利益，反而容易招致被打者的人身报复。相反，法律风险不很大的寻租行为会给执法者带来可观的利益。这样就会大大弱化，甚至稀释掉这些公法上的处罚。尽管我国的《食品卫生法》及相关的法律对不安全食品的企业造成危害后果规定了相应的民事赔偿责任。但很多不安全食品不是食用后马上就会产生危害现象，而在更多的情况下是长期食用才显现出来，而且受到危害的程度大小不一，再加上对相关专业知识的欠缺，受害的消费者要想再去追究这些违法企业的责任，只能是举步维艰，最终会造成无人告状或追讨无门。而且，我国的相关法律对受害的消费者只规定了实际损失赔偿原则，即在确定具体赔偿数额时，仍是按照被害人的实际损失，包括物质损失和精神损失来计算的，这种损害赔偿制度并不能真正补偿受害方的全部损失。虽然《消费者权益保护法》第四十九条规定“加倍赔偿”使消费者打假可能有利可图，但理智的消费者不会为“几毛或几块”的零星消费去打官司，那是得不偿失的行为。因为司法诉讼程序非常繁琐，审限漫长，延期审结亦是家常便飯，消费者决不愿意为这点小利益去走上漫长的诉讼之路，而自讨苦吃。故消费者权益保护法规定的双倍惩罚，其效果并不大。由于缺乏单独的惩罚性赔偿制度，基于效益成本考虑，消费者会把投入诉讼的时间成本、经济成本和精神成本与受到的损害进行比较。一般而言，个人的危害是较小的，诉讼的成本是高的，故广大的消费者通过诉讼来维权的积极性并很难调动起来，反过来增加违法者的机会成本。在发达国家，法律对问题食品的生产经营者处罚非常严厉，例如在美国，法律规定，无论金额大小，只要有制假或售假的行为就构成犯罪，处以25万美元以上100万美元以下罚款，并处5年以上监禁。而且，美国采取的是惩罚性赔偿制度，只要有消费者投诉，胜诉者可以获得数十万，甚至数百万的赔偿。由于美国对违法者制裁的措施严厉，其承担的法律责任大，违法成本很高，所以企业不敢轻易以身试法。我国现行法律规定对食品违法犯罪行为在法律责任的承担上过轻，在处罚力度上不够，企业违法后付出的代价较低，其再次违法犯罪的条件和能力没有彻底遭到剥夺，因而法律应有的威慑作用还不能够充分发挥，这就导致很多企业敢于以身试法，甚至一再违法犯罪，食品安全事件在我国层出不穷，屡禁不止。

2．食品安全立法上政出多门，执法难度大

尽管我国已颁布了许多有关食品安全监管方面的法律法规，但因立法主体不一，各自的权力大小和职责不同，单个法律法规的效力和调整范围也就不同。在加上立法技术的落后,一些法律规定比较原则和简单，操作性不强．这一切给执法带来了如下困难：有些方面无法可依，例如目前对种植和养殖等环节的食品安全问题还缺乏专门的法律来加以规范；执法理念错误，许多执法部门以罚款代替执法；有些方面行政干预多，执法难以实行；有些部门职责不统一，削弱了执法的力度，比如有的部门对饮食卫生有检查和监督权，却没有罚款，没收等执法权，导致违法行为逍遥法外；立法上重结果，轻程序，因而对食品生产环节方面的规定过少过粗，漏洞太多，预防性卫生监督难以实施。

三、 构建食品安全的法律措施

食品是人类赖以生存的物质基础，食品安全关系到人民的身体健康和生命安全，因而建立和完善食品安全法的律措施意义尤为重大。食品安全是一个“从农田到餐桌”的系统工程,应当按照社会分工和社会协作的要求来设计各项法律制度，采取综合措施，以规范食品生产、经营的全过程。

（一）提高环境意识，加大环境立法

为了提高食品安全，我们应从源头上控制污染源，改善食品生产的生态环境。由于企业是环境污染的主要来源，应当加强对企业的环保意识宣传，充分调动企业的积极性，采取各种措施对废水、废气和废渣进行处理，减少环境污染的排放量。加强各种立法，奖励环保做得好的企业，严惩污染重的企业；同时应当加强环境安全意识，杜绝污染事故的发生；科学种植，合理使用农药，尽量使用无公害农药如使用植物源农药、生物源农药和矿物源农药等，减少对农产品的农药污染；大力发展科技，使用清洁能源，减少汽车尾气排放。这些综合措施的采取，有利于减少污染，从而提高水、大气、土壤的质量，改善各种食品原料生长的生态环境，从而减少食品的污染源。

（二）加强食品安全立法和完善执法环节。积极开展对外交流与合作，加强国外食品安全法律标准的研究，借鉴美国、日本、德国、英国等发达国家对食品等涉及安全、健康的产品实施严格监管的立法和执法经验，制定我国食品安全法律、法规，完善我国食品质量安全的执法环节。比如美国是世界上食品安全保障最好的国家之一，它的有关食品安全的法律法规非常繁多，从综合性较强的，如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》，到程序性完备的《联邦肉类检查法》、《禽产品检查法》和《蛋类产品检查法》等。这些法律法规几乎涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序，是值得我们借鉴的。另外，我们要注重预防性措施，无论是工商管理部门还是卫生监督部门都要注重把食品安全建立在食品產业生产和加工的每一个环节上，要严格把关各个环节，尤其对那些规模小和卫生条件达不到标准的经营单位要严格查处。

（三）修改相关法律，加大对违法者惩罚力度。当前，涉及我国食品安全的问题层出不穷，而且呈恶化态势，其中一个重要原因就是现有法律法规中的惩罚力度较弱。为此，我们应当引进美国的惩罚性赔偿制度，严惩违法者，使得他们一旦被查获就会倾家荡产，绝对没有机会重操旧业。提高违法者的违法风险，就能从源头上堵住食品安全问题的漏洞。