发达国家失业治理经验之一

[摘 要]努力实现充分就业，这是所有市场经济体制国家实施宏观调控所追求的四大目标之一。发达国家在这方面已经进行了几十年的探索，并且积累了许多值得我们学习和借鉴的宝贵经验。本文仅从发达国家宏观层面的法律、制度、政策角度入手，总结其治理失业的相关经验，并从中分析和归纳我们所得到的启示，从而为实现我国“增加就业”这一宏观调控的四大目标之一而努力。

[关键词]就业制度 劳动力市场 政策调控

发达国家的高失业率主要由三个原因造成：国际竞争的日益加剧迫使发达国家通过降低生产成本来提高国际竞争力，由此造成企业纷纷大量裁减就业人员；伴随新技术、新设备的不断大量投入使用，各国的劳动生产率开始快速提高，因此很多企业大量解雇非熟练工，而这些人将在日后的经济周期中沉淀下来成为结构性失业者；二战后发达国家普遍实行了广泛的、较高水平的社会福利保障制度，此制度在维护社会安定方面起到积极作用的同时也带来了一些负面效应。一是高税负的社会保障税政策加重了企业和从业者的负担，从而刺激企业尽可能减少雇员因而限制了就业量的增加；二是发达国家强有力的失业保险制度使得劳动者在失业时可以领到较丰厚的失业津贴，从而造成一些职工心安理得地处于一种畸形的自愿失业状态。

一、发达国家宏观层面失业治理的经验

（一）建立行之有效的、有法律保障的就业制度

1．美国的就业法律制度

美国就业法律制度的特色就是对就业歧视有着严格的法律限制。美国有关就业方面的各项法律是在20世纪中叶开始逐步颁布的：1963年通过了《同酬法》，规定在技术、难度、职责相同，而且在类似的劳动条件下履行任务的工作岗位上从事同样工作的，雇主必须对男女雇员按同样工资率支付报酬；1964年通过了《民权法》，该法规定雇主不得以种族、肤色、宗教、性别或民族出身为理由，对一个申请工作者或一个雇员非法地予以歧视；1967年通过了《消除就业中的年龄歧视法》；1973年通过了《残疾人康复法》，该法禁止以身体缺陷为由而拒绝雇佣残疾人，以后又颁布了《残疾人康复、服务和发展法》。

2．德国的就业法律制度

这里主要指原联邦德国的就业法律制度，其最为显著的特点就是制定了极其详尽的解雇程序，并且具有独特的就业管理体制。1951年德国颁布了有关解雇程序的联邦法律和民法总规则，规定工人代表参与解雇决策。这些法律对正常解雇、非正常解雇、定期合同和辞退、对雇员的保护等都作了规定。受这种法律制度的保护，德国的就业一直比较稳定。此外，德国除在劳工和社会事务部中设立有“劳动力市场政策、失业保险及外国人就业政策局”外，还单独设立了联邦劳动局。该局是按照德国《就业安置和失业保险法》的规定，于1927年正式设立的一个独立的、自治性质的就业安置和失业保险机构。1969年7月1日《就业促进法》颁布，该机构正式定名为“联邦劳工局”。这一机构具体的职责包括：职业咨询、职业培训和学徒培训的安排、职业培训制度完善、就业促进和失业保险等。

3．日本的就业法律制度

日本的就业法律制度的特色就是特别强调就业、技能的训练。日本从第二次世界大战结束时颁布的《技能养成规定》，到1987年颁布的《职业能力开发促进法》等等，一直都对就业训练、人力资源开发予以特别的重视。以1969年7月18日颁布、至今已经过多次修改的《职业训练法》为例，该法对职业训练计划、从事职业训练的法人、政府的责任、职业技能鉴定等职业训练涉及的各个方面都作了详尽的规定。此外，日本为树立“尊重技能”的风气，政府还举办各种有意义的活动。

（二）建立更加灵活的劳动力市场，实行积极的劳动力市场政策

建立更加灵活的劳动力市场，目的是使工资更富有弹性并改善集体谈判机制，以便鼓励雇主多招工人，同时，还要尽力改进社会保护措施，变消极的收入保障为积极的就业保障。

1．降低最低工资标准的限制

英国于1986年通过立法，允许企业在雇佣21岁以下的青年人时，不受最低工资标准的限制；随后，法国等国也采取了类似的做法；美国则在1981至1989年间没有调整过最低工资标准。与此同时，许多国家还对企业雇佣新工人给予减免缴纳社会保险费的优惠。

2．通过修改立法改变工会发挥作用的法律环境

英国撒切尔政府规定，当工会成员与雇主之间在工资和工作条件等方面发生争执时，一般情况下不准罢工；只有通过秘密投票、大部分工人同意后，才能进行罢工。这种立法极大地限制了工会的行动，削弱了工会在劳资谈判中的地位。

3．用间接控制工资增长的办法取代直接干预工资的做法

为了鼓励雇主更多地雇佣工人和促进就业，自20世纪80年代来，许多发达国家政府纷纷放松了对工资的种种限制。例如，法国实行了工资非指数化政策；美国淡化工资指数化，鼓励让职工分享企业的利润；西班牙和荷兰等国寻求工资谈判分散化的办法以避免集体谈判工资。1988年，挪威政府同主要工会组织达成协议，工会方面同意在工资增长上接受不超过5％的规定，而政府则保证将通货膨胀率维持在规定的水平下。

4．实施积极的劳动力市场政策

为了促进就业，西方国家在社会保障制度上也进行了改革，强调保障制度对促进就业的作用，要求各种保障津贴的提供，应有利于鼓励雇主提供就业机会和帮助失业者寻求生产性就业，即实行所谓的积极的劳动力市场政策。

（三）运用财政与货币政策调控宏观经济以促进就业

上个世纪70年代以来，发达国家为增加就业而不断刺激投资的做法大都给国内经济带来了通货膨胀的严重后果，新古典综合派的膨胀性财政货币政策因此遭到了越来越多的指责。

（四）建立和完善公共就业服务体系

到20世纪80年代，发达国家都已建立起了遍及全国的就业服务网络，许多国家还建立了覆盖全国范围的劳工信息网，寻找工作的人和雇主都可以通过该计算机网络很方便地获得有关劳动力供求的信息。

西方国家的就业服务工作有如下特点：一是就业服务与积极的劳动力市场相结合，工作重点不再放在失业保险和失业救济上，而是强调职业介绍、职业培训以及创造就业的功能，在许多西方国家，职业介绍、职业培训以及失业保险已经实行了一体化的管理；二是就业服务信息化，各国日益重视发挥就业服务机构搜集、分析和传播劳动力供求信息的职能，并在这方面投入了大量的人财物力，建立起了全国范围的信息联网系统；三是一般服务与特殊指导相结合，就业服务机构特别侧重于解决就业中的难点问题，如特殊地区和特殊群体的就业问题；四是解决失业的措施多样化。

（五）积极改进失业保障制度，促进就业

西方发达国家改革失业保障制度的重要内容：一是从消极保障基本生活转向促进失业者求职。英国将失业保险制度改为“求职津贴”制度，日本、加拿大改为“就业保险”制度，经合组织国家规定，失业者领取津贴一段时间后（青年为6个月，其他为12个月），如未能就业则必须参加培训才能继续领取失业津贴。二是严格失业津贴给付制度。西方发达国家的失业保险制度一直存在因待遇水平过高而影响失业者就业的积极性。近年来一些国家采取了严格享受失业津贴的条件，如将失业原因作为决定是否能够享受失业保险的一个标准；规定失业者必须求职登记，接受职业指导和培训，并同就业服务顾问签订求职协议等，否则将停发失业保险金。三是扩大失业保险适用范围。把从事非全日制或临时性工作，而每周工作达到规定小时数的这部分人也纳入失业保险范围。

二、发达国家宏观层面失业治理经验给我们的启示

众所周知，发达国家的就业结构虽然经历了以农业就业为主向工业就业、再向服务业就业转变的漫长的变化过程，但失业的问题却始终没有得到彻底的解决。而且，在进入20世纪80年代以来，非全日制就业和自营就业的有增无减和不断发展又进一步说明，解决失业问题将会是发达国家长期面临的一个重要的社会和经济问题。虽然如此，但由于发达国家均是比较成熟的市场经济体制国家，所以他们拥有着发达的劳动力市场体系、较为完善的包括失业保障制度在内的社会保障制度以及政府治理失业问题的成功经验。

正在进行经济体制转轨的中国，一方面面临着巨大的就业压力，另一方面我国的劳动力市场、失业保障制度还处在建立和完善的过程中，而且我国真正注意到失业问题的严峻性并切实将治理失业问题提高到战略的高度予以重视，这还仅仅是近一、二十年的事。由于我们缺乏成熟的理论指导和治理转型国家失业的成功经验，所以，成熟市场经济条件下的发达国家的相关理论和成功经验，必然会给我们带来很多有益的启示。

发达国家在治理失业问题上既有成功的经验，也有失败的教训。其成功的经验在前面已经进行了详细的分析，即实现充分就业在各个时期都是发达国家政府追求的主要宏观经济管理目标之一，他们往往通过实施各种宏观调控政策在刺激经济复苏和实现增长的同时，尽可能多地创造就业岗位或提供就业保障。探索发达国家在治理失业问题方面取得一定成功的根源，就在于发达国家的有相对健全的市场机制。发达国家在解决失业问题方面的教训，主要表现在这些国家在二战之后长期实行高福利政策，这一政策的实施意味着对失业者存在着特殊的保护，这使得发达国家的社会保障开支达到了惊人的地步，如德国的社会保障开支占GNP的33％，而法国则更高达至40％。这一沉重的社会保障负担虽然能维护较高的失业率，但同时却降低了宏观经济进行投资和技术创新以增加就业的能力。

我国有必要在充分研究国情的基础上，学习和借鉴发达国家在解决失业难题方面的经验和教训，在完善各项与促进就业有关的宏观调控政策的同时，探索和推出多样化的有利于促进就业的相关举措和具有较强现实指导性的可操作性的具体办法，为实现我国宏观调控目标之一的“增加就业”目标而努力奋斗。

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