我国养老保险制度改革过程中的转制成本分析

张　静

[摘 要]我国的养老保险转制成本是我国的养老保险体制从旧有的现收现付制向部分积累制转变时国家所应承担的“老人”（新制度实施前已退休的人员）和“中人”（新制度实施前已经参加工作的在职职工）的历史债务。本文将重点阐述我国养老社会保险制度改革过程中专制成本的产生、规模及解决办法。

[关键词]专制成本 产生 规模 解决办法

一、我国养老社会保险体制改革及转制成本的产生

1991年6月我国颁布了《国务院关于企业养老保障制度改革的决定》，拉开了社会保障制度改革的序幕。1993年，党的十四届三中全会通过的 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 》确定，基本养老保险和基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。1995年，国务院发布 《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 》，提出深化企业职工养老保险制度改革的若干政策措施，并提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法，由各地进行试点。1997年，国务院颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知 》。在该文件中，国务院在总结几年的改革试点经验的基础上，明确地提出了 “到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。”至此，社会统筹和个人账户相结合形式的部分积累制的养老社会保险筹资模式在我国得到确立，我国的养老社会保险筹资模式由现收现付制转入部分积累制。而实行部分积累制后，按照当时的规定，通过养老社会保险缴费所筹集的资金在使用时分为两大块，一块进入社会统筹基金，一块则进入个人账户，进入个人账户的资金达个人缴费工资的 11%。由于有部分养老社会保险缴款进入了个人账户，结果导致在转制前参加工作的老职工在原现收现付制下积累的部分养老金权益无法在新实施的部分积累制中找到对应的资金来源，这就产生了所谓的养老社会保险转制成本。

二、我国养老保险转制成本的规模

由于测算的方法不同，测算出我国养老保险的历史欠债的数额也不一样。1995年劳动部社会保险研究所对我国养老保险隐性债务测算的结果是，若如数支付旧福利制度的养老待遇承诺，需要28，753亿元资金。2000年国务院体改办有关专家以不同的假设条件为前提作了测算，得出10种不同的债务规模：比如，若今后缴费率为16％（企业和个人各缴8％），养老保险基金积累额的长期平均投资回报率为4％，则政府的养老保险累积债务高达10.8万亿元；若缴费率为16％不变，但养老保险基金积累额的长期平均投资回报率达到8％，这笔债务可降低到3.7万亿元；若养老保险基金积累额的长期平均投资回报率保持8％的理想水平，同时缴费率提高到24％（企业缴16％，个人缴8％），在部分就业者提前退休的情况下，政府债务可下降到1.8万亿元；但是，如果缴费率只能维持在16％的水平，养老保险基金积累额的长期平均投资回报率低于4％，而企业又不得不安排大量职工提前退休，那么政府的养老保险累积债务会高达12万亿元。这些不同假设的测算方法正可以反过去解释，李珍所测算的1.6万亿至1.9万亿（1993年）；宋晓梧所测算的2万亿至3万亿元；侯文若、孔泾源的老年人债务为18567 亿元，中年人债务为24074 亿元，总债务为42640 亿元的结果；国务院体改办所测算的67145亿元；以及世界银行所计算的高达13.56 万亿元等多种不同的债务水平。

三、解决转制成本的办法

（一）首先要解决的是弄清转制成本规模

从以上各统计结果可看出，中国养老保险的转制成本根本就没有一致的结果，它们之间的差距是如此之大。所以，面对这样的境况，政府要解决转制成本的先决条件就是要先搞清楚转制成本的规模到底是多大，明确规定对养老保险转制成本的统计口径，并在我国目前社会保障领域里的某些关键性问题上形成统一的认识，在实践中使用标准的社会调查技术与统计方法，只有这样才能真正地弄清楚转制成本的规模，为下一步解决这个问题做基础。

（二）拨国有资产，充实养老保险资金

把传统体制下那部分由职工养老金形成的国有资产划出来，归到养老补偿基金，由养老补偿基金对其经营，经营收入作为养老补偿金的来源，养老补偿资产的所有权不变，仍属国家所有，只是资产经营方式发生了改变，即由企业占有、使用和经营变为养老补偿基金占用、使用和经营，由营利性经营改为政策性经营。因为这些国有资产存量来自于计划经济时代职工放弃的剩余劳动价值，所以在制度转型时期，这部分资金完全有理由作为对劳动者放弃价值的补偿， 以养老保险金的形式分配出去。

（三）调整财政支出机构，提高养老金支付在财政中的比例。

中国之所以会有今天的发展，少不了老一辈的辛勤劳动与无私奉献，因此，国家政府对养老保险制度变迁带来的利益损失给与补偿， 财政对转制成本的支付提供资金支持这都是完全合理的。

（四）发行一定数量的政府债券，以跨期调整来弥补养老金的支付缺口。

要成功的实现养老保险的转制，在改革初的几十年里， 财政都要面对巨大的转制成本支付压力。借鉴国际经验，发行政府债券，从跨期调整的角度缓解当前的政府压力，一方面在一定程度上弥补了养老金的支付缺口，另一方面也为新制度下运行的养老基金新增了一个可供选择的较为安全的投资工具，有益于提高养老金的收益水平。

（五）逐步提高退休年龄

我国目前的退休年龄是男60、女55，这是依据50年代初生产力水平与人口预期寿命制定的。如今，我国的社会经济及人们的健康水平都有了显著提高，预期寿命已达 70岁。2050年预计我国平均人口预期寿命将达 80岁。因此，从长远的趋势来看，逐步适当地提高退休年龄，延长职工的就业时限，既符合老年人的身心需要也符合自然规律。

（六）从社会养老保险内部的制度设计出发，开源节流，弥补资金缺口。

开源节流一方面可以通过提高养老保险基金在资本市场上的运营效率，促进资金的保值增值。当然，由于社保基金的特殊性质，在基金的具体运作中，应在保障安全性的前提下，追求收益性。在社会保障基金交给资金管理公司， 投放于资本市场运营的初期，应该对基金的投资方向有严格的限制，如规定其只可投放于安全性较高的政府债券、银行存款。随着基金管理经验的丰富、监管机制的完善，可适当放宽投资范围，允许其进入收益较高的国内证券市场及海外投资市场，但一定要对其投资项目的比例作以规定。

另一方面就是通过扩大养老保险的覆盖范围，提高对于企业的征缴率。要实现制度内增收，必须把加强立法建设、完善征管工作作为我们今后工作的重点。制度内的节流举措，可以如前文所述，借鉴国际经验，结合我国实际，逐步提高退休年龄，严格退休条件，同时降低养老保险的替代率。

参考文献

[1]中国统计年鉴( 2005) [M]中国统计出版社， 2005

[2]侯文若， 孔泾源，社会保险[M]中国人民大学出版社， 2004

[3]钟仁耀，养老保险改革国际比较研究[M]上海财经大学出版社， 2004