旅游用地复合化利用

张国丽

摘要:随着旅游业的蓬勃发展,旅游规模不断增长,旅游用地急剧膨胀,旅游用地浪费现象严重,旅游用地增长与土地保护之间的矛盾逐渐凸显。旅游用地复合化利用作为一种既能满足旅游开发,又能实现土地保护的方式,是缓解两者矛盾的有效途径。在分析旅游用地自身特点以及旅游产品特殊性的基础上,提出旅游用地复合化利用的可行性。而加强已开发和新开发旅游用地的复合利用,实现工业用地、农业用地及未利用地等向旅游用地转化,将成为旅游用地复合化的必然选择。

关键词:旅游用地;土地浪费;复合化利用

中图分类号:F592.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0069-03

一、研究背景及问题

旅游业作为朝阳产业,一直保持较快的发展势头。尽管目前全球经济前景因金融市场动荡而不明朗,国际旅游业面临经济恶化的挑战,部分地区旅游业出现停滞,甚至小幅下滑,旅游需求疲软。但是,国际旅游业人士均对未来旅游业发展态势持乐观态度。联合国世界旅游组织秘书长弗朗西斯科·弗朗加利说,估计到2010年国际游客数量将上升到11亿人次。伴随着全球经济呈现复苏迹象,旅游增长必将回复之前强劲的增长态势,甚至会出现新一轮旅游热潮。由于大家对未来旅游业发展保持乐观态度,使得各地方不但没有停止旅游开发和建设,甚至加大投入力度。

随着旅游业如火如荼的进行,旅游用地总量不断增加,增长速度不断提高。据海南省住房和城乡建设厅专家测算,海南省旅游房地产2009—2020年的用地需求大约为83.6～93.6平方公里。海南省旅游地产对土地需求的主体是酒店、度假区、高尔夫球场等用地。其中酒店用地方面,省旅游总体规划对未来旅游住宿设施需求的预测是:2005—2020年的16年时间内,全省需要新建旅游住宿酒店客房大约80 800间～101 800间。规划2020年全省旅游度假区用地536平方公里,其中建设用地比重不得超过旅游度假区范围的10%,因此,旅游度假区建设用地的规模控制在53.6平方公里之内。在建设国际旅游岛的战略背景下,海南将大力发展高尔夫体育休闲产业作为旅游发展重点之一。两方面综合考虑,旅游房地产2009—2020年的用地需求大约为83.6～93.6平方公里。

旅游用地巨量需求的背后隐藏着土地资源严重浪费的现象。为追逐市场效应,新建的旅游用地普遍存在规模较大的现象,有些旅游用地动辄上万亩,小则几十亩。如无锡“太湖影视城”占地20公顷,武汉“中华水浒城”占地66公顷,烟台“西洋五千年旅游区”占地93公顷。此外,在休闲度假旅游用地中,都存在不同程度的土地浪费现象,或表现为以占地面积大和设计规划高而求大求洋,或以旅游开发名义开发高档房地产,或圈地后不进行实际开发等,特别是标准高尔夫度假俱乐部球场用地求大求洋现象普遍,土地浪费十分严重。北京郊区的40家标准高尔夫球场中,所有18洞标准球场用地都超过了美国标准18洞高尔夫球场60公顷合理用地规模上限,最小也达到了67公顷,最大的已经达到240公顷,是美国18洞标准高尔夫球场用地的4倍,而27洞的北京华彬国际高尔夫俱乐部球场用地规模竟达到了433公顷。

二、旅游用地复合利用的可行性

土地资源是经济发展最重要的载体,旅游业作为服务业中的龙头产业对土地的依赖性非常强。任何旅游资源终究落实在最根本的土地上。但是,随着土地利用采用制度管理,国家对农用地、特别是耕地和基本农田占用控制非常严格,城市化扩展所需的建设用地与更低保护之间本身就存在很大的矛盾,未利用地的保护和开发也受到很大争议。旅游用地那么大的需求量无疑加大了两者的矛盾。因此,旅游用地的复合化利用是未来旅游业发展的一大趋势。一方面旅游用地本身就是复合型土地,行政部门和学界至今未有统一的旅游用地概念和分类,很多旅游业用地并不是单纯的只为旅游服务,这部分土地实现了多重功能。另一方面,旅游用地的复合化利用能缓解旅游开发与土地保护之间的矛盾。由于国家对土地控制严格,18亿亩耕地数量成为不可逾越的红线,同时建设用地总规模以及新增建设用地数量也受到国家宏观调控。旅游用地需求的不断上升以及土地资源的紧缺之间的矛盾日渐凸显。

我国相关部门制定的土地分类体系中,不管是1984年9月《土地利用现状分类与含义》, 1989年9月《城镇土地分类及含义》,2002试行的《全国土地利用现状分类》,还是2007年开始实行的《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007),都没有旅游用地这一类别。国土部门的土地利用现状分类是我国土地分类的标准。《土地利用现状分类》作为现在国土部门的土地利用现状分类依据,涉及的旅游用途的土地包括商服用地中的住宿餐饮用地,公共管理与公共服务用地中的文体娱乐用地,公园与绿地,风景名胜设施用地,但是除风景名胜设施用地外,其他类别用地并不是完全意义上的旅游用地。很多旅游用地类别并没有在《土地利用现状分类》中得到体现,如观光农业用地,这部分土地依旧按照土地的自然属性被纳入农用地中。由于旅游业自身的特点,很多旅游用地既可以为旅游业服务,也可以不改变原来用途,即旅游用地本身可以实现复合化利用。

旅游用地是一种复合化的利用方式,并且不管从旅游业的发展趋势还是从土地节约集约利用的角度出发,旅游用地复合化利用都是未来旅游用地的发展方向。

三、旅游用地复合化利用的途径

旅游用地的复合化利用是指在不改变传统用地方式的基础上,通过旅游开发,使得该土地除了原有的功能之外,同时还具有旅游的功能。旅游用地复合化的途径包括:

(一)加强对已开发旅游用地和新旅游用地的复合利用

随着人们对旅游需求的增长,传统的观光旅游已经不能满足他们的要求,原生态旅游和体验旅游逐渐成为旅游业发展的趋势。由于游客们不断追逐那些没有受到破坏的景观以及当地的文化,大兴土木的旅游开发模式已经不住市场的考验,正逐渐地转变模式。一方面新旅游资源的开发逐渐向旅游用地的复合化利用倾向,在利用和提升原有土地功能的基础上进行旅游开发,既不破坏或改变原有的土地功能,又使得该资源具备旅游功能。这种复合式土地利用方式,不仅可以缓解土地资源保护与开发的矛盾,同时还能满足游客追求环境原生态和实现体验游的要求。新旅游用地的复合利用,应尽量实现土地的自然属性与旅游新属性之间的有效衔接,在充分挖掘该资源旅游功能的基础上,实现“双丰收”。另一方面,已开发旅游用地为延伸其生命周期,应加强其复合利用程度。如在传统的观光旅游中发展植物栽培、水塘养殖等,不仅可以提升旅游层次,也可以实现土地的多效利用。

虽然很多地区都采取了复合利用的方式,如休闲农庄,这一复合利用一定程度上缓解了用地矛盾,同时也满足了旅游市场需求。但目前旅游用地的复合利用程度较低,只是寻求简单的复合,如农业与观光的复合。而旅游开发与土地保护之间的矛盾,应需要通过更深层次的复合利用才得以化解。

(二)加强非旅游业用地,如农业、工业、军事及其他特殊用地向旅游用地的转化,实现旅游用地资源的多重立体利用

乡村旅游和休闲农业旅游的开展是旅游用地复合化利用最佳代表。乡村旅游和农业休闲旅游是借助农村和农业,经过特定的规划设计,发挥农业和旅游的双重功能,实现多样化服务。乡村和农业所涉及的动植物, 均具有历史、经济、科学、精神、民俗、文学等文化内涵, 利用这些文化知识, 结合当地民族文化,借助乡野农村的风光、活动等,可设计多种多样的乡村旅游和休闲农业游览项目,这不仅可以满足旅游者娱乐、求知和回归自然等方面的需要,同时,旅游业的开发,不但没有破坏原有的农业生产、生活,而且由于旅游业的带动作用,使得农业层次有所提高,农民生活有了保障,农村环境得到改善。

此外,旅游需求的多样性也为工业、军事及其他特殊用地向旅游用地的转化提供了可能。这些用地向旅游用地的转化分为完全转化和部分转化。前者是指改变原有的功能,使之完全成为旅游用地,如把一些废弃的工矿重新建造为酒店、酒吧、旅馆等,但由于此类用地并不是两种利用方式并存,因此,不属于复合利用;后者是指在保持原有的功能的基础上,发展旅游,即复合利用。可以把一些工厂、庙宇、军事基地等发展为旅游用地,开展工业旅游、宗教旅游、军事旅游等。宗教旅游本身就是一种传统的旅游方式,在旅行活动开展之初,就有了宗教旅行。而工业旅行和军事旅游正逐渐发挥出其市场价值。工业旅游在发达国家由来已久,特别是一些大企业,像德国的西门子、美国的通用等,他们利用自己的品牌效益吸引游客,同时也使自己的产品家喻户晓。在我国,也有像四川长虹、广州本田这样的现代化企业,已经兴办起工业旅游,并有越来越多的现代化企业开始注重工业旅游。近年来,我国著名工业企业如青岛海尔、上海宝钢、广东美的等相继向游人开放。而军事旅游因其特殊“身份”而备受青睐。2005年,国内第一家军事旅游局在酒泉卫星发射基地设立,这意味着酒泉卫星发射基地的部分景点将向游人开放。此外,还有广东长洲的黄埔军校、明斯克号和基辅号航空母舰、武汉国防教育与军事教育模拟中心等。这些都是在原有产业或功能的基础上,增加了旅游价值,一方面可以大力推进旅游业的发展,另一方面也可以缓解用地矛盾。

这部分旅游的推广,不仅可以吸引游客,同时还可以使之成为某些旅游产品的替代品。这样既可以满足旅游市场需求,又可以缓解旅游项目开发与土地保护之间的矛盾。如提升乡村度假旅游层次,使之成为某些用地不集约的旅游项目的替代产品,如高尔夫度假、滑雪、主题公园和度假村旅游,特别是度假村旅游。

(三)充分挖掘一般情况下无法利用的荒漠、裸岩和水域等未利用地,实现土地新的价值

根据《土地管理法》,未利用地是指农用地、建设用地之外的土地。未利用地包括河流、湖泊、冰川及积雪、荒漠、裸岩等。未利用地与农用地和建设用地区分,正是因为这类土地不能被农用或者建设所用。但是,未利用地并不是不能使用的土地,其独特的自然属性正好能被旅游业所用。如休闲度假用地与水利设施用地及河流湖泊用地的有机结合与融合;利用冰山雪山开发一些登山、滑雪等旅游项目。但是,由于未利用地属于敏感性资源,如果利用不当,容易遭到破坏,并很难恢复。因此,未利用地的旅游开发应需特别注重环境保护。

四、结论

在未来社会发展中,旅游业作为人们生活水平提高后的基本需求以及经济增长的驱动力,其规模将不断增长。在旅游创收的经济利益驱动下,各地旅游用地将不断膨胀、旅游用地浪费现象将有增无减,旅游用地集约利用将会一直成为土地节约集约利用的一个任务。通过上述分析中得出旅游用地复合化利用的可行性及途径,将有利于旅游用地的集约利用,成为土地可持续发展的一种选择。

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责任编辑 张 凌