改革开放以来我国农村基层民主发展评述

扶元广　赵定涛　陈之荣

1978年改革开放以来，我国政治体制改革取得了诸多进展，突出表现在我国农村基层民主建设上取得的令人瞩目的成就。在中国绝大部分的农村地区，农民们从缺少民主基因的传统中走出来，参与村民自治活动，实行民主选举、民主决策、民主管理及民主监督。农村基层民主在中国的意义非同一般，正如邓小平同志所说，让农民当家作主，实施村民自治，就是中国最大的民主。草根民主的发展，普遍增强了人们的民主意识，提高了参政议政的能力，在农村民主实践中，基层民众发挥了主体性作用，形成了诸多宝贵的经验，他们越来越强烈地期盼进一步完善民主制度，这对中国正在进行的政治体制改革无疑是巨大的推动力。分析和总结30年来中国农村基层民主建设的经验成果，对今后农村基层民主的实践具有重要的指导意义，对中国的政治体制改革也具有一定的参考价值。

按照改革开放以来农村基层民主实践的内容及特征，可以将其概括为三个阶段。

一、自发摸索阶段（1978年~1987年）

1978年农村实行土地承包责任制，改变了农村的生产关系，解放了农村的生产力，改革让农民有了独立的经济利益，他们的劳动积极性超过了历史上的任何时代。因为村里的村务、政务及财务状况直接关系每一个农民的切身利益，在中央提出的村民自治方针号召下，农民身上蛰伏了几千年的民主意识开始苏醒，参政的热情空前高涨。在村务管理中，村委会享有较大的权力，村民们都期望村委会体现他们的利益，当一些地方尝试村委会选举的时候，村民在参与中表现出认真的态度。这种认真的态度以后逐渐地在村民中转变为较强的民主观念，即要用民主的方式解决农村中所出现的问题。

这个阶段处于改革的头十年，乡村经济发展普遍落后，村民参政的行为多是自发性的行为，参政的动机是维护自己的切身利益，他们尚不能将民主上升到法定权利的高度看待（尽管其间村委会作为群众自治组织写进了1982 年的宪法）。这个阶段的基层民主呈现出如下几个特征。

第一，村民参与热情高，但是参与质量低。这跟我国历史原因引起的农民文化素质普遍不高密切相关，例如在最初进行的村委会选举时，曾经就用“丢豆子”的方法对候选人表决：村民们走到他支持的候选人身后丢一粒豆子，表决结束后，根据候选人获得豆子的多少决定谁当选，本应严肃的选举过程就在村民们游戏式的方式中完成；村民们要参与村务决策，参与村务管理，参与监督村委会，却没有相应的有效途径。

第二，各地的基层民主形式各异，缺乏制度规范。从基层选举中候选人的产生来看，有党的基层组织提名、村民小组提名、村委会换届领导小组提名、村民联名提名、村民自荐等多种方式；表决时计票也不一样，有的地方用户为单位，有的是以村民个体为单位；各个地方对于当选条件认定也不一样，有的地方是超过全体有选举资格村民人数的一半，有的则是参加投票人数的一半。

第三，村委会的建设处于较低层次，在工作中的主动性不够。当时，乡镇政府下面设置村公所，经由乡级政府授权，村公所领导村委会管理村务工作，这样乡政府和村委会之间仍是领导与被领导的关系，村委会更多的扮演着上传下达的角色，不少地区一度把“催粮派款、刮宫引产”作为主要工作内容。由于村干部的产生结果并非完全由村民决定，在日常工作中村委会也未完全以村民的切实利益为出发点，领导方式也主要是行政命令，村级组织多数处于软弱涣散状态，对集体财产、村里治安、公共卫生等缺乏有效的管理机制。

改革头十年的基层民主实践，把民主的种子播撒在千千万万农民的心中，使他们知道应当由他们自己管理村里事务，知道了通过民主方式表达自己的声音。但是那个时代没有成熟的法律制度规范他们的民主活动，没有规范的民主选举这一现代民主的核心内涵，因此也就没有现代意义上民主，从这个意义上说，这个阶段基层民主实践的象征意义大于实际意义。村民们在民主实践中的激情与规范制度缺失之间的矛盾，促使决策层出台相关的法律法规，用以指导基层更好地开展民主自治活动。自发摸索阶段的基层民主实践犹如发动的引擎，推动基层民主实践向规范化制度化的方向迈进。

二、自觉摸索阶段（1987年~1998年）

该阶段起于1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《试行法》）的颁布，止于1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）的实施，是农村基层民主制度的建立及初步完善阶段。

1987年，我国颁布的《试行法》，是我国基层民主建设的里程碑，它成为我国农村基层村民自治工作规范的指导性文件，特别是将基层民主选举程序制度化，标志着现代意义上的我国农村基层民主诞生。《试行法》对村民自治活动以法律的形式确定下来。

《试行法》颁布后，村委会与乡镇政府的关系得以明确，其关键性条款规定：乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系，前者应对后者的工作给予指导、支持和帮助；村委会成员不脱离生产，由村民直接选举产生。村委会角色真正转变为基层群众性自治组织，村公所在这个时期逐步取消，到1998年年底，村公所基本没有了。这样民选的村委会对村民会议负责，真正独立地处理村务，法律保障进一步增强了村民的民主意识，他们以更加自觉的心态参与民主活动。《试行法》在运行过程中，也产生许多问题，《组织法》对《试行法》的条款进行修改和补充，大大加强了可操作性，形成较为完善的法律制度。

这一阶段的特征表现在两个方面：

第一，发展过程历经波折。村民自治曾一度受到质疑。由于众所周知的原因，1989年村民自治和民主政治一起受到质疑。1990年9月，民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，把依法全面推广改为个别典型示范，要求“每个县都要选择几个到十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型”。经过一段时间的沉寂之后，村民自治通过了审查，其政治上的清白才得到肯定，村民自治才进一步得到推广。间接民主一度替代直接民主。由于《试行法》中并没有详细规定村民会议召开，地方上为图省事，采取的变通方法是用村民代表会议替代村民会议。最早是1988年，河北省正定县南楼村创立村民代表会议，然后在全县推广。接着山东省招远市、山西省临汾市、四川省彭山县也先后建立了村民代表会议。1990年9月，民政部在开展村民自治示范活动的通知中规定，示范村应“建立村民会议或村民代表会议制度”。到1994年底， 全国已有22个省、市、自治区，50%以上的村建立起村民代表会议制度；辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达85%以上。村民代表大会一般是村民自治和村集体经济的决策机构，村民委员会执行村民代表大会的决议，是村民自治的执行机构和村集体经济的管理机构，用村民代表会议替代村民会议，实际上又回到了大集体时代，村民还是间接参与村务的管理、决策。好在决策层对此有充分的认识，1998年修改后的《组织法》中，只是建议“人数较多或者居住分散的村”，可以“推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项”，最终没有将村民代表会议作为制度提出来，避免了由直接民主向间接民主的回归。

第二，实践和制度有机结合，相互促进。自觉摸索阶段是制度从建立到初步完善的过程。我国基层民主制度从我国的国情出发，完全由广大基层群众通过实践，一点一滴摸索出来的。《试行法》的出台，规范了基层民主的内容和形式，提高了村民民主实践的质量。村民民主在实践中进一步检验了制度的可行性及可操作性。当实践中发现问题时，他们充分发挥了主体性作用，运用他们的聪明才智尝试解决。这些解决问题的思路及方法，是进一步完善制度的源泉。如在《试行法》中，对村委会的选举及罢免作了较为详尽的规定，而没有对村民如何行使监督权力进行规范。通过不断摸索总结，村民们对实施监督权力的内容、方式有了渐趋一致的做法，这些做法都体现在1998年的《组织法》中；村民会议、村民选举委员会等制度，也是在实践中不断完善的。

自觉摸索阶段是基层民主进程中重要的十年，不但形成了较为规范的法律制度，村民们的民主意识也极大增强。基层民主活动是亿万农民民主法制的培训班，广大农民群众在民主选举、民主监督、民主决策、民主管理过程中，既受到了一次次生动的民主法制教育，也受到了实实在在的民主训练，极大地提高了他们的民主意识和法制观念。如果说自发摸索阶段实现了基层民主实践的点火发射，这个阶段就是民主的火箭在制度预定轨道的指引下快速腾空，一边修正、细化轨道的参数轨道，一边朝着预期的方向前进。

三、理性探索阶段（1998年以后）

1998年《组织法》的出台，既是对前期基层民主实践的制度性总结，也开启了基层群众积极探索民主制度改革的新时代。村民们的积极性更高，一些地区不但建立健全村级的政权组织，民主政治诉求也更强烈，村民们在民主实践中的表现也越来越理性，他们积极发挥主观能动性，充分实现民主权利。

1998年以后，村级政权的突出特点是形成了相互制约的权力机构，除村委会之外，还形成了村民大会、村民代表大会、理事会和监事会，另外有党支部，在某种意义上也是多元化的、制衡的类似政府型的一个决策机构。

第三阶段的民主实践中，基层群众的民主能力得到巨大的提高，全国各地出现了多起乡镇以上的选举制度革新：如1999年12月河南省新蔡县孙召乡和佛阁寺镇乡镇长推选制度改革；2001年3月广西桂壮族自治区林市恭城县恭城镇“公推公选”副镇长；2003年12月江苏省徐州市沛县产生了中国首位“公推公选”县长；2004年1月8日南京市白下区、雨花台区通过公推公选产生区长；2004年1月9日，江苏省金坛市选出了中国第一位公推公选市长；2004年1月18日，辽宁省通过公推公选产生了全省14位市长助理。这些革新试点的出现有着重要的意义，反映了广大基层民众期望进一步改革民主政治制度，在更高层级的选举中体现民主权利。

当然这一阶段的民主实践也出现了一些新的问题，突出表现在：

1.各地基层民主发展不平衡。如上文所述，基层民主发展较好的地区，健全了各种权力机构，充分保障了基层民众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权力，而有些地方尚不能保证这一点，如不能有效监督，导致村委会在村财务上的支配权缺乏监督，为了当选，巨额贿选并非偶发现象；两委关系不明确，使得一些地区村委会和村支部之间各自权责不明。

2.基层民主的发展面临新问题。随着农村剩余劳动力的增加，闲余时间到城镇及经济发达地区打工的农民快速增长，庞大数量的流动人口给农村基层民主建设提出了新的课题，比如外出打工者如何获得村务知情权，如何行使民主监督权，在监督主体缺失的情况下如何保证村委班子的高效运作。这些问题的出现，有待在今后的民主实践中解决。

四、今后基层民主实践的发展展望

30年基层民主实践所取得的辉煌成就，是我国基层民主改革的重要内容，也是今后我国进一步进行政治体制改革的宝贵经验。30年的发展过程反映了政治体制改革的某些规律，从一定程度上也能看出今后政治体制改革的发展路径。

第一，基层民主制度还需在实践过程中不断完善。我国基层民主制度源自实践，并在指导实践中不断自我完善，在今后发展中，制度将会进一步完善，可操作性将进一步增强。以民主选举为例，经过党的基层组织提名、村民小组提名、村委会换届领导小组提名、村民联名提名、村民自荐等多种提名方式的反复实践，逐步形成以村民提名为主的初步候选人提名方式。在各省份制定的《组织法》实施办法中，基本上都不内定和指定候选人，由每一个选民根据选人标准自主确定候选人。从确定正式候选人看，这项工作以往多是有关方面内部研究确定，因此透明度不够，群众有意见。在近几年的选举中，许多地方由全体选民或村民代表参加预选，按初步候选人得票多少确定正式候选人，既保证了候选人的质量，群众也满意。从竞争过程看，在村选举领导小组的组织下，正式候选人尤其是两名村主任候选人，公开竞争，向村民发表竞争演说，报告本人有关情况、治村方案和对村民的承诺，回答选民当场提出的问题。这种做法，有利于候选人和选民之间的沟通，有利于选民在比较中选出最满意的人，因而很受群众欢迎。从投票场所看，在最近几年的民主选举中，各地普遍设立了秘密划票间，目的是让选民充分自主地表达自己的意愿，防止他人干扰。投票时，选民单独进入划票间，他人不得旁观，只有选民自己知道投了谁的票。总之，村民委员会的民主选举制度在实践中不断完善，真正让广大农民群众拥有民主选举权。今后的发展中，民主选举制度还有待进一步完善，如：如何处理外籍居民的选举权，如何认定贿选，如何鉴定和制止不正当竞争等等。

在民主制度的其他方面，也有很多地方亟待完善：如《村民委员会组织法》还是地方的配套性法规，都没有对村民会议如何召开进行规定，特别是当会议的内容与村委有直接利害关系的时候。农村财务制度尚需要规范，村情村务公开制度需要进一步完善等等。

第二，通过理论指导、经验推广、交流共享、示范带动等多种方式，推动不同省份、不同地区间的平衡发展，全面提高基层民主建设的成果。由于区域间在群众基础、开展时间、地方政府的灵活性等方面存在差异，导致基层民主发展在空间上呈现很大的不平衡性。一些地区走在前面，那儿基层民众民主意识普遍较高，履行民主权利的能力较强，地方配套政策法规可操作性好，村民们能在各个环节充分发挥民主权利，切实体现村民的利益。而在为数不少的地区，发展状况依然不容乐观，由于各种因素的影响，政策法规的执行力差，法律赋予村民们的民主权利大打折扣，甚至一些地方成为形式主义，弃权成为村民们的无奈之举，严重挫伤了基层民众行使民主权利积极性。改变这样的状况，实现区域间的平衡发展，还有大量的工作需要落实。

我国农村基层民主的实施，是根据中央的政策，由各个省份制定实施办法或实施细则，指导本区域的农村民主实践，为了避免各级部门在理解中央文件精神上产生偏差，需要在专门的理论工作者指导下，吃透文件精神、结合本区域实际制定具体操作细则。一些地方在民主实践中的经验或教训，要通过有效的途径实现及时交流共享，让好的做法能够迅速推广，避免失败的教训在其他地方重演。在县乡内部，要对做得好的村庄广为宣传，形成示范带动效应，从而促进本区域的基层民主实践全面提高。

五、结语

我国的发展经验表明，在中国，农村是改革的起点，我国的政治体制改革也历史地选择了自下而上步步深化的道路。这里既没有现成的理论作为指导，亦没有别国经验可以参照，一切都靠自我探索，需要我们在实践中不断归纳总结。30年来基层民主建设的成果表明，改革的趋势是必然的，改革的过程是曲折的。在中央历届政府的正确领导下，民主的种子已经在中国广袤的农村大地上深深地扎下了根，今后一定能够开出璀璨的花朵，结出沉甸甸的果实。

参考文献：

[1] 《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993版，第160页。

[2]詹成付、范瑜：《对农村村委会选举十年实践的思考》，载《社会主义研究》1998年第1期。

[3] 汤玉权：《四川乡镇选举方式改革的分类与反思》，载《社会主义研究》 2006年第5期。

[4] 黄磊：《改革可以自上而下，也可以自下而上》，载《21世纪经济报道》2007年8月6日。

（作者单位：河海大学商学院，中国科技大学管理学院。本文受河海大学人文社科基金项目资助，编号：XZX/07B003-02）