中国政府官员问责制亟须法制化与程序化

杨　帆

2008年的9月真可谓是一个黑色的9月，继“三鹿毒奶粉”事件后，全国各地相继爆发了一系列的特大事故，随后，在政府高层领导中刮起了一阵强烈的行政官员问责风暴。 一时间，官员问责制引发社会各界的广泛讨论。为加强政府官员的责任心、整肃吏治，维护社会生产、生活的安全，笔者认为我们应该以此为契机，正视中国官员问责制的不足，加强对我国官员问责制的制度化建设。

一、官员问责制的含义

官员问责制是指官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，该官员就会立即公开道歉，甚至辞职，情节严重的，还将导致其上司公开道歉或辞职。在西方发达国家，问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度，也是公共行政的一种有效治理方式,具有一定的普遍性。西方发达国家的官员问责体系由立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、新闻舆论和公众等多个主体组成,问责的形式包括政治问责、行政问责、法律问责和道德问责等几个方面, 其中主要的是政治问责。一般而言，政府官员的责任包含以下四个方面：道德责任、行政责任、政治责任、法律责任，但官员问责制主要是从政治和道义的层面，对领导干部在某个问题或事件中应负的责任，进行纪律追究和法律追究。

关于“官员问责制”的理论来源,学术界对此进行了多方面的探索。归纳起来有以下几种学说：1.源于孟德斯鸠的理论。根据是孟德斯鸠在其1748年的著作《论法的精神》中指出：建立一个不同于专制政体的温和政体的必要条件是要把政府的活动划分成若干个独立的职能,并把这些职能分给不同的机构去承担。这种对政治权力的分解,其结果就是形成一个相互制衡的民主政体。有了这样一个相互监督和制衡的良性循环体制,问责制政府的建立才有了依托,问责制的实施才有了保障。2.源于委托—代理理论。根据经济学、社会学、公共管理和政治学等学科领域所广泛应用的委托代理模型（Principal Agent Model），公民将公共权力委托给政府（在代议制民主制度下表现为公民把权力委托给民选的政治家并由他们来组成政府），公民在向政府委托授权的同时,也规定了政府应负的责任。政府的责任源自于公民的授权,作为代表政府各级部门行使职能和权力的各级政府官员,尤其是各部门的领导者在履行职责和行使权力时必须对人民负责。3.源于权责对等理论。该理论认为，权力即为责任，有多大的权力，就有多大的责任，根据权责对等理论，官员如果没有很好地履行职责，给民众的权益造成了损失，就应当承担相应的责任。4.源于卢梭的政权民授、社会契约论。卢梭在《社会契约论》中指出:“全体公民拿出自己的一部分权利交由一个民选的集团来统一行使,并与之签订契约;如不能很好地服务公众,这个集团将承担违约的责任——被人民罢免。”[1]

二、近年来中国官员问责制的发展

官员问责制在西方国家已经发展成了一种成熟的制度与经验，但在中国却起步较晚。最早使用问责制并引起关注是在2003年的非典时期。2003年前卫生部长张文康、前北京市长孟学农因隐瞒疫情或防治不力而被查处，成为内地首批被这项制度“质问责备”的高官。 随后，官员问责制在中国进入摸索与实践阶段。2003年12月中共中央公布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容；2004年4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》中对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”和“责令辞职”做出了严格规范；2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议通过的《公务员法》，首次从法律高度对此进行了再次确定。在中央的强力推动下，自2003年以来不少地方（如长沙、重庆、大连）政府也相继制定了问责制度，强化了官员的责任意识。如2003年8月，长沙市《行政问责制暂行办法》颁发，被公认为地方政府问责制度建设的开始。五年以来，中国的官员问责制经历了一个从无到有、逐渐深入民心的过程，也取得了一定的成效。在此期间，一大批官员因履行职责不当而纷纷离职，如中石油原总经理马富才、吉林省吉林市原市长刚占标、北京密云县原县长张文先后引咎辞职。仅2004年，被撤职、查办、处分和追究刑事责任的中下层官员，在百人以上。

一方面，我们为官员问责制在中国的生根发芽而拍手叫好，另一方面，我们必须清醒地认识到我们的官员问责制还并不成熟，而且在现实中遇到了很多困难，长效机制没有形成。归结起来，其不足主要表现在以下几个方面：

1.立法层面。关于问责制的立法级别低，且内容和程序极不完善，影响问责效率。从全国来看，我国还没有一部关于行政问责的统一的法律，地方关于问责制的立法都是一些效力层次很低的规章，许多地方甚至连规章都没有制定。在现有的关于问责制的法律规定中，立法规定也存在很大的权限，其中最显著的问题有：（1）问责对象范围狭窄、不统一。问责对象，即对何人问责，目前还只限于政府部门的主要负责人（即所谓的“一把手”），而对于担负公共管理职责的其他官员尚未引入问责制。实际上很多事故是由“二把手”、“三把手”或执政党的“一把手”造成的，最终都由“一把手”承担责任，显然不公平。（2）问责事由不明确。我国目前的问责制还仅限于对失职行为特别是重大失误的责任追究，而对于那些还没有显示失误或者不知有没有失职的行为却没有去“问”。而一些重大安全事故只有在事故或事件引起了中央高层、媒体的关注后，才能促成相关责任人被动辞职，至于那些隐瞒事故者，是不会引咎辞职的。反之，另外一些地方，问责事由却颇有争议。如由于错误地将政府放假通知中的中秋节写成“端午节” ，巴中市人民政府办公室3名干部丢了官[2]。因为错写了三个字而被问责，不仅这三个被免职的干部觉得不能接受，社会各界对这一问责事件的看法也各不相同。（3）责任方式不统一。在已经处理的重大责任事故案件中，有的责任人引咎辞职，有的被党内处分，有的被调离，还有一小部分甚至被追究了刑事责任。问责，问什么责？实践中的做法不一。（4）问责程序不完善。问责程序包含由谁发动程序、事实的调查、决定的作出、被处理人的申述四个环节。目前，我国的问责程序在立法上是一片空白，实践中的做法五花八门，极不规范。有的地方由上级党政机关直接决定某个责任人的责任追究，有的地方由人大决定，但一般而言都没有一个正式的程序，也没有给被处理人必要的救济权利。

2.思想文化层面。官本位、家长本位思想以及注重人情、关系的社会风气阻碍了问责制的实施。延绵几千年的官本位、家长本位文化根植于民族心理之中，官本位实质上是对官职、权力的崇拜, 是一种以官为本、官贵民贱的社会群体政治心理。在这种官贵民贱思想的影响下，人们的自主意识和参政意识特别薄弱, 而国家意识和服从意识却特别强。社会民众普遍具有依附仆从的政治心理, 其主体意识、权利意识、监督意识缺失[3]。现实生活中有着权大于法、权高于民、权大于责的观念的大有人在，老百姓对官员的错误一般持一种宽容的态度，并没有想到要去追究权力者的责任。此外，中国社会十分注重人情、关系、面子，几千年以来，我国社会民众深受儒家思想的影响。儒家道德哲学以从血缘亲情出发，将人情主义作为处理一切社会伦理关系的原则，把血缘亲情置于神圣的至上地位，并最终以血缘亲情为伦理的归宿。面子、人情、亲情直接影响权力的行使与运作，现代社会，亲戚朋友或“熟人”优先原则仍是约定俗成、畅通无阻的，没有“熟人”关系的人与“有熟人”关系的人就被置于不平等的地位，这是儒家人情主义以血缘关系为原则的“爱有差等”的社会异化和世俗化的典型表现。在问责活动中，官官相卫、集体腐败、相互包庇使得许多重大的责任事故无法最终问责。

3． 制度层面。当前我国行政体制中权责不清是官员问责制实施过程中的主要障碍之一。由于体制、历史等原因，各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，比如党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定。在一个单位,是书记负责，还是行政首长负责? 因此，在追究责任时相关部门互相推诿，就会出现集体负责、集体不负责的情况。在这种情况下,即便是“问责”,可到底是什么责任,是领导责任,还是直接责任,或者间接责任、其他责任,有时也很难确定。现实中出现许多“拍脑袋工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“决策失误”、“选人失察”等问题,都是“集体讨论”、“齐抓共管”的产物,到底追究到哪个人头上,实在难以判定[4]。此外，在权力的设置上缺乏必要的监督制约措施，权大于法、权力不受制约，使得一些领导人犯了错误，除了“顶风作案”或事件引起了社会媒体的关注、老百姓的愤怒以及上级领导人的高度重视外，绝大多数应该问责的事件最终都不了了之。

三、中国官员问责制的改革与出路

自2003年以来,官员问责制越来越清晰地出现在我们的政治与公共生活中,体现出了重要的价值，成为我国政治文明建设、政治体制建设中的一个亮点。它不仅仅是针对官员失职的一种制度设计,更是建设法治政府、责任政府,推动政治文明的重要一步。从民主价值角度看，问责制有利于推动政治文明进程。问责制强调了人民主权、权力监督和制约等民主价值，有利于深化我国政治体制改革。从公共行政角度看，问责制有利于转变政府职能，建立责任政府。从官员个体角度看，问责制有助于官员提升自身素质，规范自身行为。从行政文化角度看，问责制有助于打破传统的为官之道，构建新的行政文化。在党政建设方面，官员问责制是加强党风廉政建设、从源头反腐败的制度保障。最后，随着国际交流与合作的进一步深入，官员问责制也是加快行政国际化，与国际惯例接轨的需要[5]。 2008年3月召开的十一届全国人民代表大会第一次会议产生了新一届中央人民政府，随后，国务院第一次全体会议通过了《国务院工作规则》。新规则明确提出，国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，并明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。这是行政问责制第一次写进《国务院工作规则》，显示了国家对官员问责制建设的重视。

如何完善我国的官员问责制，使其发挥应有的作用，笔者认为，我们必须充分考虑中国的实际情况，并借鉴西方发达国家成熟的经验。当前，应从以下几个方面着手：

1. 转换观念，强化官员权责对等、服务民众的意识，构建与官员问责制相适应的新型的政治文化。就政府而言，应建设服务型政府。在十届全国人大三次会议《政府工作报告》中，温家宝同志提出：“努力建设服务型政府”。所谓服务型政府，就是创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。就官员而言，应该根除传统的观念，实现从“官”到“仆”、从“权”到“责”的转变。毛泽东同志曾经指出，我们一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员。由此可见，干部是人民的公仆。所有官员必须先转变“官”念，端正态度，正确处理主仆关系，放下“官”架子，实现由“官”到“仆”角色的回归，官员手中的权力是人民给的，只能用来为人民服务。权与责密不可分，有权力就意味着要担责任，权力越大，责任越大。因此，要建设服务型政府，必须转变权责观念，增强责任意识，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。此外，民主社会还必须提高民众参与社会政治生活的热情，引导公民正确地认识自身的权利和自由, 提高公民的政治文化素质，从“官”、“民”两个角度出发，构建民主、自由的问责氛围。

2. 加强官员问责制的法制化、程序化建设。官员问责制的法制化、程序化是发挥官员问责制长效机制的关键。依法治国、依法行政作为一项基本国策，2004年被写进了中国宪法。要建立健全官员问责制度,不能依据领导人的意志,也不能仅凭简单的行政文件或临时性的行政决策、低效力的法律来实施,必须有明确的、充分的法律依据来确定官员需要承担的责任。迄今为止,一些地方被追究责任的官员, 无论是被免职的, 还是引咎辞职的, 大都是在行政层面进行的, 而不是依据专门的问责法律。这些做法显然已经不符合中国建设法治国家的需要。基于此，笔者认为，首先，提高立法层次，制定一部全国统一的、专门的“行政官员问责法”。目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。这三种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其他两种规范文件虽有一定的约束力，但只能算是执政党的内部纪律规范。即使是《公务员法》，其中关于问责制度的规定也过于简单，不便于操作。其次，在内容设计上，应包含：问责主体、问责事由、问责对象、问责方式、问责程序、问责对象的救济权利。需要指出的是，在设计我国的问责制度时，除了可以借鉴西方发达国家成熟的做法外，更应该立足于中国的国情，充分发挥纪委、人大、监察部门、信访部门的作用。“行政官员问责法”的颁布有助于统一问责尺度，明确问责依据，强化官员的责任心。

3. 构建成熟的官员问责制配套保障体制。官员问责制的建设是一项系统工程，除了应颁布《行政官员问责法》以外，还必须建立相应的配套制度。（1）在权力的设置上，应明确各级主体的职责，权力主体之间分工负责、相互制约。科学的问责制的前提是在各级政府之间、政府的各个职能部门之间、党政机关之间有着明确、合理、严格的职责分工,并以宪法和法律的形式加以确定,即所谓的职、权、责法定，防止在问责过程中出现以党代政、以党纪代替法律、以行政命令代替司法程序、以领导意志代替科学的决策的现象。（2）深化人事制度的改革。官员问责制的实施对于干部人事制度的改革具有重要的作用,而干部人事制度改革的深入又能进一步加快问责制建设的进程。改革开放30年来，我国的干部人事制度改革取得了很大的成绩，尤其突出的是在领导干部“能上”方面进行了不少大胆的尝试，推出了许多积极的举措。但是，在“能下”方面却遇到了很大的阻力。以官员问责制的建立为契机，在官员的选任、晋升方面，实行严格的考核制度，官员的任职失误必须记入档案，成为考核的一个关键依据。通过对领导干部失职失误行为的问责，疏通“能下”的渠道，让那些无所作为者下台，有作为者上台，形成“能者上，庸者下”的用人机制，实现党政干部选拔与任用的程序的公正。（3）建立多元化的行政监督机制。政务信息公开，保障老百姓的知情权是建立多元化的监督机制的前提。自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》规定，四类政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。阳光是最好的反腐剂，要保证公权力的行使合法、合理离不开对权力的监督。我国已经形成了包含国家权力机关、司法机关、行政机关、社会团体、社会舆论和公民在内比较完备的监督体系，但在实践中这些监督方式都显得软弱无力，没有发挥应有的作用。为进一步强化和完善行政监督体制,必须整合各个监督主体的力量，增强行政监督的独立性、公开性、权威性,实现行政监督的法治化、程序化，拓宽渠道，充分发挥来自行政体系外部的司法监督、群众监督、舆论监督、人大监督等等异体监督作用。

注释：

[1]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年出版，第125页。

[2]http://www.sina.com.cn，2008年9月10日。

[3]朱卫兵：《加强与政府官员问责制相适应的政治文化建设》，载《云南行政学院学报》2007年第6期。

[4]肖光荣：《近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考》，载《政治学研究》2007年第3期。

[5]李自立、李晓燕：《关于行政官员问责制的三个问题》载《党政论坛》2006年第3期。

（作者系广东外语外贸大学法学院副教授）