官员豪华别墅群“三奇”揭秘

徐松林

近期，媒体上常有某地又发现官员豪华别墅群的消息。

新浪网2008年10月13日报道，国家级贫困县陕西省商南县城关镇，一排排气派恢弘的别墅依山而建，每栋别墅高三层，282平方米，有车库、绿化带、茶园，价格45万元。村民告诉记者，这些别墅的主人是省、县各单位领导。

此前的10月10日，国内各大媒体披露了审计署驻长沙特派员办事处的豪华别墅群事件，每套别墅价格仅为市场价的1/4。

9月24日，《中国青年报》报道，国家级贫困县河南省商城县，专为县里“四套班子”修建了豪华别墅群。商城县委宣传部副部长曾宪忠解释说，这是为了带动城区经济的发展。

在谷歌上输入关键词“史上最牛豪华别墅群”搜索，相关网页有18000多篇。继河南信阳出现“史上最牛中部地区处级官员别墅群”之后，江西景德镇出现了“史上最牛厅级干部别墅群”，广西柳州市地价最高的柳江东岸有一片名为“河东苑”的专为市里四套班子修建的“更牛的干部别墅群”……

这可真是没有最牛，只有更牛。

这些官员别墅群基本上有三奇：奇低无比的价格、奇大无比的占地面积、奇佳无比的地段和环境。

对此，论者一般只是气愤地指斥为“官员腐败”、“权力寻租”。其实这还与中国特色的土地所有制与土地管理制有关。这种制度的基本特征可概括为：征地时的一元垄断制，供地时的价格双轨制。

先看征地时的一元垄断制。我国土地所有制形式有两种：城市土地国家所有制，农村土地集体所有制。无论城市还是农村土地，要转化为建设用地，必须先由国家征收。比如，农村土地要用于房地产开发，只能由国家（事实上是代表国家的地方政府）征收以后再卖给开发商。无论农民个人还是村集体都无权将土地拿到市场上自由交易。这样，地方政府既是唯一的买家（名义上是国家征收）又是买受价格的实际制订者（土地征收补偿价格由地方政府制订）。这就解释了为什么农村土地被征用后，农民获得的补偿不到市场地价的5%（从全国范围平均看），而且还常常得不到兑现。

也许有人会说：既然如此，农民也有不将手中的土地卖给地方政府的自由呀。这种想法很天真。我国法律规定，首先，农民没有土地所有权，只有承包经营权，农村土地属村集体所有；其次，用地规划由地方政府制订，当地方政府将某块土地规划为建设用地时，农民没有任何讨价还价的余地。

再看供地的价格双轨制。地方政府垄断性地廉价征得农村土地以后，向市场供地的方式有两种：

一种是以市场价格将土地卖给开发商。房地产企业通过“招拍挂”方式公开竞价，地段、环境好的地块往往以“天价”卖出。土地征用成本和卖出价格形成巨大差额，这部分差额就成为地方政府的收入。这就是为什么地方政府往往有遏制不住的“开发”冲动，城市商品房价格越来越难以令老百姓承受的原因。

另一种方式是划拨。政府对公共事业用地（如政府大楼及教育、医疗、文化卫生、体育等建设用地）无偿划拨，有时也象征性地收取若干费用。

这样的土地出让价格双轨制，就为官员别墅群的出现提供了巨大空间。通常的做法是，地方政府在给公共事业无偿划拨土地时，多划出一部分。有人就可以在这块土地上以解决职工住房困难的名义建豪华别墅。

打着公共事业建设的旗号，这些别墅群往往能占用“奇佳无比”的地段；又因为别墅用地是以公共事业建设的名义无偿取得的，因此不管别墅占地面积大小，每栋别墅的成本都只是建筑物的建筑安装成本。按我国目前的建材市场价格，豪华别墅的建筑安装成本一般不会超过每平方米2000元。

当然，建豪华别墅也有个审批问题。这就能解释为何豪华别墅群建成后，掌握审批大权单位的头头脑脑往往人人有份。

这就是官员用低价购得豪华别墅的秘密。试想，如果地方政府用地也像开发商一样，必须在土地市场上用竞价方式购得，官员豪华别墅群此起彼伏的乱象还会出现吗？

征地时的一元垄断制和供地时的价格双轨制不改变，官员豪华别墅群越来越多、政府办公楼越建越气派、城市商品房价格越来越让老百姓难以承受、农民对政府征地的反抗越来越激烈等现象就不会有大的改变。

中共十七届三中全会对农村土地制度改革作了新部署，可以说触及了问题的核心。虽说要真正实现农地自由流转还需假以时日，但改革的序幕正在徐徐拉开。要从制度上解决官员豪华别墅群以及与此相关的一系列问题，唯有寄望于这场土地制度改革。

（作者系华南理工大学法学院副院长、教授）