论中国农地产权制度的变迁

杜威漩

摘要：从制度内在矛盾运动的角度看，产权制度变迁是一个从均衡到非均衡再到新的均衡的动态过程。我国农村土地家庭联产承包责任制的建立曾取得过较好的历史绩效，实现了一定时期内的制度均衡；但随着我国改革进程的不断深入及经济社会环境的变化，农村土地家庭联产承包责任制也日益暴露出诸多缺陷，家庭联产承包责任制下的土地规模碎化、农地产权边界的模糊性、农地产权的凝固性说明这一制度安排的非均衡的出现并日益加剧，同时也昭示了我国农地产权制度进一步变迁的路径：构建边界清晰的、流转规范的农地产权制度。

关键词：农地产权制度；家庭联产承包责任制；变迁

中图分类号：F321．1 文献标识码：B

土地是农业生产的基本要素和农民生存的根本保障，优化农地资源配置、提高农地资源利用效率，对农业发展、农民增收和农村经济的增长具有十分重要的现实意义。长期以来，我国“三农”问题的解决一直受到来自自然、技术、经济、社会及制度等诸多因素的影响和制约，特别是随着新制度经济学的发展及其在我国研究的深入，人们愈加认识到制度尤其是产权制度对于经济发展的重要性。自十一届三中全会以来，我国逐步建立和实施了以家庭联产承包经营责任制为主要内容农地产权制度，取得了较好的历史绩效，给我国农村经济的发展注入了新的活力。但随着改革的不断深入及经济社会环境的变化，以家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度的缺陷日益显露，成为我国农地产权制度进一步变迁的内在依据。鉴于此，笔者首先以相关的产权理论为基础、从矛盾辩证运动的视角阐释产权制度变迁理论，形成产权制度变迁的理论范式；其次，以产权制度变迁的理论范式为分析工具，对我国现行农地产权制度存在的问题进行透析；最后，提出我国未来农地产权制度变迁的路径选择。

一、产权制度变迁理论范式：基于制度内在矛盾运动分析视角

(一) 相关概念界定

1．产权制度概念界定

笔者对产权制度作如下界定：所谓产权制度，是指包括所有权、使用权（或经营权、管理权）、收益权、处置权等权能在内的具体制度安排组成的制度体系。

2．产权制度变迁概念界定

一般而言，所谓制度变迁就是制度的替代、转换与交易的过程；它既表现为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，又表现为一种更有效益的制度的生产过程，还可理解为人与人之间交易活动的制度结构的改善过程^[1]。据此理解，产权制度变迁是新的产权制度安排对旧的产权制度安排进行替代的过程。而产权制度变迁作为一个过程或一种运动同样具有哲学意义。笔者借用经济学中的均衡概念为分析工具，从产权制度内在矛盾运行的视角对产权制度变迁概念拟做如下界定：产权制度变迁是产权制度均衡与非均衡状态的辩证统一体，是一个从初始的均衡到不均衡再到新的均衡的动态过程。从本质上讲，经济学中的均衡是一种行为均衡，因此，对产权制度均衡可以理解为：在某种产权制度安排下，产权制度主体从该制度安排中所获利润 实现了最大化，从而产权制度主体无意改变这一制度安排的情形，亦即产权制度需求者和制度供给者同时实现均衡的情形。相反的情形称之为产权制度非均衡。如下表1所示，制度状态A属于笔者所说的产权制度均衡，另外三种状态则属于产权制度的非均衡情形。

(二) 产权制度变迁理论模型：一个新的视角

1．模型假设

首先，产权制度主体是追求自身利益最大化的、具有有限理性的经济人。其次，存在一个初始的产权制度均衡（即产权制度供、需双方同时实现了均衡）状态。最后，产权制度效用给定不变，从而制度效率取决于交易成本（即制度成本）的高低。制度具有“公共物品”特性，即作为一种规范人们行为的规则，某一范围内的特定制度安排对该范围内从事某种或某些特定活动的人具有“共享性”，亦即制度对其所辐射范围内的活动者或者说交易者起到同样的规范作用。也正是从这个意义上讲，可以假设产权设制度效用给定不变。这样，制度效率的高低便取决于制度成本或者说交易成本的大小 。

2．产权制度变迁的基本理论命题及证明

命题一：任何一项产权制度安排的确立都取决于产权制度主体的理性选择，进而取决于产权制度利润的最大化或交易成本的最小化状态。

证明：一方面，任何一项产权制度安排都可发挥多种功能，提供多种服务，从而交易者可从该项产权制度安排中获得一定的效用；另一方面，任何一项产权制度安排的确立和运行都要花费一定的成本，即产权制度构建成本和产权制度运行成本。因此，任何一项产权制度安排的选择都取决于产权制度主体从该项产权制度安排中所获效用与产权制度成本的对比。根据产权制度主体的理性假设，产权制度主体对一项产权制度安排的选择应包括两步：第一，所做的选择要使其效用大于产权制度成本，即产权制度利润大于零。第二，在所有可供选择的产权制度安排中，选择产权制度利润最大的那一个产权制度安排。因此，根据产权制度主体的理性假设，一项产权制度安排的确立取决于产权制度利润的最大化。在产权制度效用给定不变的情况下，产权制度利润的最大化就等价与交易成本的最小化。

命题二：产权制度的内部矛盾运动导致对其初始均衡态的否定。

证明：从内部因素看，产权制度需求者和产权制度供给者构成产权制度的内在矛盾。一方面，产权制度的需求者作为特定产权制度安排下的交易者，与产权制度的供给者相比往往具有数量众多、交易方式多样、交易发生频繁等特点。加之新技术和工艺的采用、市场范围的扩大、人口和资本存量的增加、自然资源状况的变化以及交易者的机会主义倾向或行为，作为一种每日每时都发生的有形或无形支出，Trc2有增加的趋势。交易成本的每一次增加都会使产权制度需求者从该产权制度中所获产权制度利润低于产权制度利润最大化状态，每一次产权制度利润与其最大化状态的向下偏离都会导致产权制度需求者对新产权制度需求的增加。另一方面，与产权制度需求者不同，产权制度供给者的产权制度利润取决于Trc1，与Trc2相比，Trc1是一次性支出，一项产权制度安排建立之后这项支出就会停止，因此，在一项产权制度安排的存续期间，产权制度供给者的产权制度利润往往是一个处于最大化状态的常量，从而产权制度供给者对新产权制度安排的供给与产权制度需求者对该新产权制度安排的需求相比就具有明显的滞后性。这样，当产权制度需求者对新的产权制度安排产生需求即出现产权制度需求者的非均衡状态时，产权制度供给者常常仍处于原有的均衡状态，产权制度供给者不仅没有提供新产权制度安排的欲望或动机，而且往往尽力去维持原产权制度的运行。在这样的情况下，现行的产权制度安排不能满足产权制度需求者的需求，产权制度的有效供给不足，产权制度的非均衡状态（表现为产权制度状态B）出现。

命题三：产权制度变迁的完成意味着对产权制度非均衡态的否定，亦即对产权制度初始均衡态的否定之否定。

证明：产权制度非均衡的出现和加剧成为产权制度变迁的前提和动因。产权制度非均衡的出现和加剧一方面说明产权制度初始均衡态的打破，另一方面又孕育着新的获利机会，即在可供选择的产权制度集合中，存在着比原产权制度安排的产权制度利润更大的产权制度形式，或者说存在潜在利润，主要包括：规模经济带来的利润、外部经济内化带来的利润、克服对风险的厌恶或者说对风险的分散与克服所带来的利润、降低交易成本带来的利润。潜在利润成为不断推动产权制度供给者去进行产权制度创新的内在动力。制度变迁的完成意味着新产权制度安排的建立，同时也意味着在新的、更高的效率水平上实现了产权制度需求者的均衡和产权制度供给者的均衡，实现了产权制度供给与产权制度需求之间的协调，亦即产权制度在更高的效率水平上演变成为产权制度状态A的情形。需要说明的是，由于Trc1与Trc2之间的差别从而产权制度供求之间差别的存在，产权制度均衡的实现往往是一部分一部分地进行的，是一个从量变到质变的过程。从一定意义上来看，产权制度均衡往往是先有一个局部均衡，然后才可能出现产权制度的一般均衡和总体均衡。然而，不论产权制度均衡实现的路径如何，新的产权制度均衡状态的实现既实现了产权制度利润的最大化，也实现了产权制度供给和需求的相互一致，从而实现了对产权制度非均衡状态的否定。这种否定既是在方向上对初始均衡状态的回归，又是在内容和程度上对初始均衡状态的发展，是一种辩证的否定，体现了产权制度创新过程中产权制度均衡状态从低级向高级的演化和变迁。

二、农地家庭联产承包制度的建立：农地产权制度初始均衡的实现

所谓农地产权，是指基于农村土地而产生的财产权利的总称，亦即包括农村土地所有权及其衍生出来的使用权、收益权、处置权等权能在内的权利束；农地产权的各项权能既可完备地集中起来由一个主体行使，也可分散地由不同的主体分别行使。相应地，所谓农地产权制度，是关于农地产权各项权能归属及分割的制度规范的总和，是指包括所有权、使用权、收益权、处置权等权能在内的具体制度安排组成的制度体系，具体可分为农地所有权制度、农地经营权制度、农地收益权制度以及农地流转制度等具体组成部分。从新中国成立至今，我国农地产权制度主要经历三个阶段的变迁：第一，从新中国成立至1953年，确立了实施了土地的农民个人所有制，实现了“耕者有其田”，使农民摆脱了封建地主的剥削，从而极大地激发了农民的生产热情，农业生产呈现出快速增长。第二，始于1953年的互助合作社，经过1954年的初级社，再到1956年、1957年的高级社和1958年的人民公社运动，形成单一的土地集体产权制度^[2]，这一农地产权制度安排一直延续到20世纪70年代末和80年代初为止。第三，20世纪70年代末和80年代初至今建立和实施的以农村家庭联产承包责任制为核心的农地产权制度安排。笔者以家庭联产承包制度为例加以分析。

(一) 家庭联产承包责任制的建立

1978年，安徽凤阳小岗村18户农民掀开了中国农村土地改革的序幕；1979年中央转发的国家农委党组《关于农村工作问题座谈会纪要》规定：边远山区单门独户允许搞“包产到户”、“分田单干”，其它地方的包产到户也不必禁止和勉强纠正；1980年，包产到户扩大到整个贫困地区；1982年，中央一号文件正式肯定了土地的农民家庭承包经营制度，这标志着农村土地家庭联产承包责任制作为一项正式制度安排的确立。以家庭联产承包责任制为核心内容的农地产权制度的改革，改变了农地所有权、经营权、收益权等各项权能集于于一身的状况，农地所有权与经营权在很大程度上实现了分离，集体组织与农户间的权、责、利关系得到一定程度的明晰，农户成为自主经营、自负盈亏的经济单位和市场主体。

(二) 农地家庭联产承包制使农地产权制度在一定时期内达到了均衡状态

1978年，中国农村启动了由于农户被赋予从事家庭经营的包括使用权、经营权和收益权在内的农地承包权，相应地确立了以农户为单位的农业经营制度，农民的生产经营和劳动计量都在家庭单位中进行，其生产成本与收益趋于一致，因此自动建立起了“多劳多得”的激励机制，极大地克服了农地集体产权制度下农业生产所面临的严重的外部性问题。这种农地产权制度的建立使农民的生产积极性得到了空前的释放，农村经济有了相当大的发展，或者说农地产权制度达到了均衡状态。

1．农地家庭联产承包责任制下的制度需求者达到了均衡状态

以家庭联产承包责任制为核心内容的农地产权制度安排制度极大地适应了农户（制度需求者）生产经营的特性，极大地降低了交易成本，农户从该制度安排中所获效用极大地提高（产量增加、收入提高），农户对这一制度安排感到满意，制度需求者达到了均衡状态。

首先，这一农地产权制度安排与农业生产过程的自然性和生产成果的直接性相一致。农业（这里指狭义的农业或称种植业）生产过程是人类通过利用植物有机体的生命力将自然界中的光、热、水、汽以及各种矿物质养料等物质和能量转化为生物产品，以满足社会需要的过程。农业劳动对象——农作物生产发育的规律决定了农业生产的季节性、周期性、时序性，进而决定了农业生产只能按自然界的时间，即受季节约束的生长过程依次进行各种作业，加之农业生产一般在固定的土地上进行，不宜移动，不能像工业生产那样把非常大量的生产条件进行集结，采取多种和大量作业同步并进的办法。这就决定了农业生产过程中，同一时期的作业比较单一，不同时期的不同作业多数又往往可以由同一劳动者连续完成。这样，农业生产过程中的协作多是简单协作。简单协作在许多人手同时共同完成统一的、不可分割的操作时优于单独劳动，但在管理水平不高的情况下，往往还不如单个劳动者力量的机械总和，因为这既要增加监督成本，又有可能产生偷懒等机会主义行为。因此，农业生产的自然性及由此决定的季节性使得农业家庭经营成为一种较为合适的形式。另外，农业劳动成果的直接性是指农业劳动很少有中间产品，成果大都集中在最终产品上。这一特点决定了劳动者在生产过程各环节的劳动支出状况只能在最终产品上表现出来，而各个劳动者物化在最终劳动成果中劳动量的多少、质的高低却很难计量。因此，只有将农业生产者在生产过程中的各项劳动与最终的劳动成果及其分配直接挂起钩来，才能对农业劳动者产生最大的激励，而这只有在家庭经营时才能更好地做到。

其次，这一农地产权制度安排与农业自然环境的复杂性、多变性和不可控性相一致。这些特点要求农业的经营管理要具有灵活性、及时性和具体性，种植决策、生产决策、经营决策都要因时、因地、因条件制宜，要准、要快、要活。要做到这一点，只有将农业生产经营管理的决策权分散到直接生产者身上，即将劳动者和经营管理者结合起来，才能取得好的效益。从某种意义上讲，农业劳动和经营管理具有较强的分散性，其成果具有很大的差异性。农民的劳动成果，在很大程度上要靠各个农民对生产进行合理安排，靠农民对全过程细心地作业和管理，以及对市场的预测。这些特点决定了家庭经营是农业生产的一种较为合适的组织形式。

最后，这一农地产权之端安排与农户自身在生产经营上所表现出的目标的一致性、激励的多样性、持久的稳定性、分工的灵活性相一致。农户不是单纯的经济组织，也不是单纯的文化或政治组织，维系家庭存在的，决不限于经济利益这一纽带，而且还有血缘、感情、心理、伦理和文化等一系列超经济的纽带。这就使家庭成员可以从多方面对组织的整体目标和利益认同，即把家庭其他成员的要求、利益和价值取向，比较自愿地当成自己的要求、利益和价值取向。多半是由于这种互补机制的存在，家庭无需靠纯经济利益的激励就能保持对其自身的目标和利益的基本一致性。另外，家庭成员具有利益目标的认同感，使得农业家庭经营的管理成本最小，劳动激励多样。同时，家庭的婚姻、血缘关系，使得家庭经营具有持久的稳定性，上一代对下一代多方面的寄托所形成的继承机制，使得家庭经营一般具有较长的预期，并能为实现这种预期而长时间地自愿协作，这使得农业家庭经营表现出其他经济组织都不具有的激励规则，家庭成员的工作努力无须以内部精密的劳动计量并同报酬挂钩来激发。因此，农业的家庭经营，一般无需监督，管理成本差不多总是最小的。除此之外，家庭成员在性别、年龄、体质、技能上的差别也可实行分工和劳动力的充分利用，即家庭劳动者及其全体成员可以进行家庭内部分工，使劳动力得到充分利用^[3]。

2．农地家庭联产承包责任制的制度供给者达到了均衡状态

农地家庭联产承包责任制的实施，有效地实现了政府制度供给的目标，政府（制度供给者）从这一制度安排中所获效用极大提高，从而也对这一制度安排达到满意状态，即制度供给者也实现了均衡：一方面，这一制度安排有效地实现了政府的效率目标。效率目标是我国以市场化为主要价值取向的经济改革的主要目标之一。以家庭联产承包经营责任制为主要内容的农地产权制度安排，赋予了农户一定的土地经营使用权和收益权，奠定了农户家庭作为农业生产基本组织单元的地位，把农户塑造成了自主经营、自负盈亏的农业市场经济中的微观经济主体，从而可有效地提高农业生产的效率。另一方面，这一制度安排有效地实现了公平目标。以农地家庭联产承包责任制为核心的农地产权制度安排确保了农地产权的集体所有制特性，有效地适应了我国人地比例关系紧张、农村经济发展水平较低的外部环境，为广大农民拥有最基本的生活条件及农村社会的公平与公正，防止两极分化，实现共

同富裕，提供了基本的制度保障。

三、农地家庭承包制的内在缺陷：农地产权制度非均衡的出现和加剧

以农地家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度安排，曾取得了较好的历史绩效，但随着经济社会环境的变革、农村市场化改革的不断推进，这一制度安排的缺陷与不足也日渐显露出来，亦即这一制度安排的非均衡状态产生并日益凸现。

(一) 农地家庭联产承包责任制下的农地规模碎化制约着农业规模化经营的实现和农业劳动生产率的提高

1．农地家庭联产承包责任制下农地规模狭小和碎化

家庭联产承包责任制下，户均经营土地规模很小，更由于实行联产承包制之初，不仅人均占有耕地面积要公平，而且土地质量好坏也要公平，使得农户承包土地的地块分割零乱，农地空间分割的碎化，农户经营土地的零碎现象更加严重。例如，1985年，全国农户平均经营土地只有半公顷，且被分为8～9块，每块不足0.1公顷，其中，人均拥有0.05~0.18公顷的土地农户占全部农户的88％^[4]。

2．农地规模碎化制约着农业规模化经营的实现

一方面，在现有的农户家庭分散经营的条件下，农户家庭经营的目的主要是满足家庭生活的需要，这种经营还具有小农经营的很多属性和简单商品经济的特征；而现代市场经济是生产高度社会化的经济，产品生产的首要目的就是满足市场需求，与之相联系的是专业化、产业化、规模化的生产经营模式。另一方面，农地规模碎化不仅从客观上限制了农户的生产投入，而且由于单个农户力量弱小、信息不畅、对市场需求缺乏有效预期，在市场竞争中处于弱势地位，难以承担投资失败的风险，这又从主观上限制了其生产投资的愿望和偏好，进而限制农业规模化经营的实现，形成一种恶性循环。

3．农地过分细碎也制约了农地劳动生产率的提高

农地过分细碎，还造成了土地资源的浪费，影响国家的宏观调整和布局，从而导致农业生产的单位成本不断上升和农业劳动生产率下降。

(二) 以家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度表现出明显的模糊性导致农民权益的被侵蚀

1．农地产权主体模糊导致农民权益的被侵蚀

谁是农地集体所有权的所有者？虽然法律规定农地属农村集体所有，但在农村存在乡、村、村民小组三级集体经济组织，究竟谁是真正的所有者，却没有做出明确的界定，现行有关法律中也没有明确的规定。谁是发包人？是乡、村民委员会还是村民小组同样缺乏明确界定。如《土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。这样的法律规定很难保证农地产权主体有明确的边界。农地集体所有权主体的模糊或者说虚置和缺位，使得农民集体缺乏行使自己权利的组织、机制和途径，最终无法行使自己的权利，致使农村土地所有者权利不断遭受剥夺和侵犯。

2．农地产权内容模糊导致农民权益的被侵蚀

首先，所有权的具体内容没有严格界定，国家的土地管理权和集体的土地所有权内容交叉。农地承包制度虽然规定实行所有权与经营权分离，所有权归农村集体经济组织，经营使用权归农户，但对所有者和经营者各自的权、责、利都没有明确规定，致使产权边界模糊。

其次，我国现行法律对农地集体所有权的约束和限制性条款很多，而保护性规定却很少且抽象模糊，明显地存在着土地管理权优于所有权的现象。例如，《土地管理法》第五章“建设用地”中就有如下规定：农村集体经济组织或农村村民利用集体所有土地举办企业或建住宅都必须经县级以上或县级人民政府批准；集体土地所有权主体不能向集体组织以外的民事主体出让土地使用权用于非农建设，集体组织以外的民事主体若要取得集体土地使用权用于非农建设，必须通过征用。而在实际操作中，地方政府受利益的驱动，常常滥用土地征用权，造成大量不合理征地，导致集体和农民利益被侵害。

最后，农地收益权和处分权界定不清，进而导致以下结果：要么是集体动辄以土地所有者的名义，随意侵犯农民承包土地的使用权，随意向农民摊派，更有甚者随意收回农民的承包地；要么是农民把土地看成自己的私有财产，不承担相应的义务，集体利益得不到相应的保障，承包合同纠纷也日趋增多。

3．农地产权期限的模糊性导致农业经济效益的被侵蚀

尽管第二轮承包将农地的承包期限延长为30年，但在实际工作中，许多地方仍然三、五年一调整，土地使用期限短，而且按农户规模的变动重新调整土地，农民缺乏长期使用土地的安全感，对未来缺乏稳定的预期，难以形成长期投资。从本质上讲，农地经营使用权的相对稳定与适时调整存在矛盾：为防止对农地掠夺式的经营、开发而导致的土壤肥力下降，破坏农地的可持续利用，在农地经营使用过程中，要求农地经营使用权相对稳定；但是农地的经营使用权又面临着不断变更和调整的客观要求，这是因为农地的经营使用权是基于成员权获得的，有新增人口的农户往往会要求调整农地以获得应该增加的农地，因此，农地调整就难以避免。农地的频繁调整一方面使农地经营使用者不能从长计议，追加投资以改良土地，影响了农业发展；另一方面，农地调整本身还需要花费大量成本进行协调、谈判、发放农地使用权证书等，费时费力，增大了土地承包的成本^[5]；同时，土地周期性的调整必将影响农户投入的长期效率, 导致农户经济行为的短期化倾向甚至对土地进行掠夺性的利用，从长期看，最终会导致我国农业经济效益被侵蚀。

(三) 以农地家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度表现出明显的凝固性导致农地资源配置的低效率

1．以农地家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度表现出明显的凝固性

首先，两权适度分离、家庭承包分散经营的农地产权制度模式，虽然消除了土地收益分配中的平均主义，却导致了土地使用权的平均化和土地经营主体的细小化，从而极大地阻碍了土地的适度流转与合理集中。

其次，相关法律规定限制了农地产权的流动性。我国的相关法律规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准”。这样的法律规定基本上排除了集体所有权形态的土地流动，而农户土地使用权形态又只能通过农民的相互转包与集体调整来进行，这样就排除了农地的商品属性及引入市场机制的可能性；况且现实中的农地转包与调整缺少必要的法律规范与制度保障，带有明显的自发性、盲目性和随意性。

最后，上述两方面的制度安排的共同作用，导致了目前农地流转基础的非市场性、农地流转内容的不完整性、农地流转价格的不确定性、农地流转目标的非效率性以及农地流转格局的不稳定性，最终无法形成适度规模的、符合市场经济发展要求的农地产权制度。

2．农地产权的凝固性在一定程度上导致了农地资源的配置的低效率

由于农地产权的凝固性，一方面，大量的农地弃耕、撂荒；另一方面，一些劳动力较多的农户或那些愿意经营较多农地的种田能手却没有足够数量的土地进行耕种。这就使得在一些地方出现了有地不耕和无地可耕的两难局面。同时，一些地区由于农地频繁调整、好坏搭配，使农户使用的土地地块过多而面积极为狭小，不利于耕种，更不利于机械化耕作，也破坏了农地资源的合理配置^[5]。

四、农地产权制度进一步变迁的路径选择：农地产权制度新均衡的实现

农地产权制度内在矛盾的日趋展开不断动摇着其初始均衡状态，导致制度非均衡态的产生和加剧，并不断内生着对农地产权制度非均衡状态的否定因素，最后导致否定之否定过程的完成，即农地产权制度新均衡的实现。以家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度非均衡的出现和加剧必将导致对这一制度安排自身的否定，即在原家庭联产承包责任制下，农地产权完整性、明晰性和流动性的缺乏，导致了新的制度非均衡的出现，随着制度非均衡的出现和加剧，以家庭联产承包责任制为核心内容的农地产权制度的初始安排将被扬弃，而代之以一种新的农地产权制度。同时，这种取代是一种辨证的否定，它既是对原家庭联产承包责任制中内在缺陷的克服，又是对原家庭联产承包责任制中合理内核的保留，同时还将增加新的制度内容。作为一种辩证否定的过程，以家庭联产承包责任制为主要内容的农地产权制度的内在矛盾——产权的模糊性和凝固性——已经昭示了农地产权制度进一步变迁的路径：农地产权安排的清晰性和流动性。产权的清晰程度指的是产权的归属状况，即产权是属于国家、集体还是个人；而产权的流动性则描述了各产权主体的竞争状况，它主要体现在产权是否可以自由流通上^[6]。因此，可以预言下一轮农地产权制度改革的目标将是构建边界明晰、流转规范的农地产权制度。

(一) 构建边界明晰的农地产权制度

首先，明确界定集体土地所有权主体及其权力。要解决农地产权主体模糊问题，必须构建能够代表农民利益组织机构，使农民能够通过这一组织形式真正行使其所有权，从而真正维护自身的权益。可考虑构建和完善村民委员会制度，使其成为农民集体土地以及农村其他公共资源有效配置和利用的决策机构，真正代表村农民意愿、切实维护包括农地权益在内的农民各项合法权益。

其次，进一步完善土地征用制度，切实保护农民的土地权益。明确界定公益性建设用地和经营性建设用地的范围，将征用的土地真正限定在公益性的公共设施建设和公用事业上；建立和实施土地征用听证会制度，形成征地过程中农民、集体、征地单位及政府等各利益主体之间共同参与、共享信息、共同磋商、公平交易及有效监督机制；在充分考虑市场供求、当地经济发展水平、转用后的收益等各种因素的基础上，确定被征用土地的价格，确保农民集体土地的财产权益；建立土地补偿金的分配机制，承包主体未明的土地，其补偿金归农民集体所有，根据全体农民的意愿进行分配和使用；农民承包的土地，其补偿金全部支付给被征地农户，用于其发展生产或就业安置，严禁任何单位和个人侵占、截留或挪用；尽快完善相关法律制度，以法律形式规范农村土地征用主体与被征主体（农村集体及农民）之间的关系。

最后，进一步完善家庭承包经营权制度。一方面，从法律上明确农户土地承包经营权作为物权的性质，即农民依法对承包土地享有包括所有权、用益物权和担保物权在内的直接支配和排他的权利，我国《物权法》第十一章对土地承包经营权作了较为明确的规范，这为农地承包经营权的物权化奠定了法律基础。另一方面，进一步拓展土地承包经营权内容，为适应市场经济发展的需要，现阶段的土地承包经营权拓展为包括法定承包权、占有权、经营权、收益权、转包、转让权、入股权、抵押权和继承权等内容在内的权利束。

(二) 构建流转规范的农地产权制度

首先，建立和完善有关土地流转的法律法规，规范土地流转的操作程序，把土地流转纳入法制化的轨道。例如，我国《物权法》第十一章、第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”；第一百二九条规定：“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人”，这些法律的制定和实施为构建流转规范的农地产权制度提供了前提和基础。

其次，规范和丰富农地经营使用权流转的形式。可通过入股、抵押或租赁的方式将自己的经营使用权进行转让，特别是通过租赁的方式，可在很大程度上实现农地所有权和使用权的分离，即农民取得的土地经营使用权是一项财产权利，在履行合同的前提下，他既可以耕种土地，又可以依法将土地经营使用权转让。

最后，进一步完善农村市场制度。制定切实可行的土地经营权转让市场管理制度，对土地流转中的运行机制、价格、违约责任等问题严格规定；建立农地流转的价格评估体系、培育农地流转中介组织，使之在农地流转的供需之间起媒介和桥梁作用；建立农村土地流转登记制度，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任和义务等。

注释：

① 该处的利润概念是广义的，泛指净收益、净效用等。

②产权制度成本一般有两大类组成：产权制度构建成本和产权制度运行成本。为后文叙述上的方便，笔者将产权制度构建成本定义为交易成本Ⅰ，用Trc1来表示；将产权制度运行成本定义为交易成本Ⅱ，用Trc2来表示。

参考文献：

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（责任编辑：吕洪英）