变“零和博弈”为“双赢机制”

荣敬本

所谓压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分配方式和物质化的评价体系。如经济增长指标、引资指标等；除了经济指标外，还下达社会政治指标，如安全事故指标、社会治安指标、上访人数指标等。根据指标完成的情况，进行经济、政治方面的奖惩。这些任务和指标采取的评价方式往往是“一票否决制”，即一旦某项任务和指标没有完成，就视其全年成绩为零而受到惩处。因此，各级组织都是在这种评价的压力下运行的。

在这种压力型体制下，县乡各级政权一方面对上级采取“跑步前进”（跑部钱进），另一方面对自己的下级机构采取“加温加压”，驱动前进。这样，就出现了县乡各级政权争资金、争项目、争政策优惠的竞争局面。同时，虚报、瞒报、谎报等现象也时有发生。这种压力最终会压到基层百姓身上。

这种压力型体制虽然使各级组织致力于办企业，使经济增长了，但是，造成重复建设、结构失衡、环境污染严重。例如，在一些地方蕴藏着煤炭资源，但各级组织纷纷办小煤窑，造成资源破坏，水资源严重污染。

这种体制虽然加强对干部的考核，有时进行民主测评，但是，对干部的奖惩权和任命权还是决定于上级的主要负责人。下级干部和群众很难说真话，加上当官同经济利益存在着直接的联系。因此，出现了跑官、买官、卖官的现象。如一些地方流传的顺口溜所说，“不跑不送，降格使用。光跑不送，原地不动。又跑又送，提拔重用”。

笔者曾著《从压力型体制向民主合作体制的转变》一书，是对郑州市所辖新密市的县乡两级政治体制改革的调查报告。自1998年出版至今，已经整整10年了。在调查之前，同行的中纪委的同志接到了新密前市委书记买官卖官的情况反映。当时我们更关切的是研究产生腐败现象的体制根源。我们的调查研究报告得出的结论是，这种腐败现象主要来源于压力型体制。

在新密市的调查过程中，我们也看到了实行村民自治后出现的新气象，凡是村委会主任实现民主选举的地方，村干部同群众的关系大大改善。对村干部考核的惟一标准就是群众的满意程度，这种满意程度的测评标准也非常简单，就是选票。在实行村民自治的地方，原来必须对干部实行一票否决的硬指标，如计划生育指标反而容易完成，因为干部没有特权，村民可以平等地遵守有关规定。社会治安情况大大改善，村民的意见可以通过村民代表，或在选举过程中表达，不需要上访告状。

在压力型体制下的一票否决制，在我们的调查报告中，称之为“零和博弈”。零是全输，和是全赢。上级考核合格，全赢，升官提拔，物质奖励。一项不合格，“一票否决”，全输。为了提拔，搞“政绩工程”或“形象工程”，劳民伤财，这也是一种“零和博弈”。相反，在村民自治体制下，村民和干部实行合作，这是合作博弈，干部和群众可以双赢。

因此，我们的课题报告主张，把村民自治的体制上延到县乡，把压力型体制转变为民主合作体制，从“零和博弈”的体制转变为“双赢”的体制。

最近，我们学习实践科学发展观。胡锦涛同志提出“科学执政、民主执政、依法执政”。这加深了我们对如何改变压力型体制的认识。

从科学执政的角度看，民主选举的成本会低于逐级下达指标和考核的成本，群众直接监督的成本也会低于逐级监督的成本。这种直接信息比较准确，提供虚假信息的机会大大减少，信息效率提高，事前防止干部腐败的效果会比问题暴露、造成严重后果后再惩处干部的效果好。压力型体制不符合科学执政的原理。

改变县乡压力型体制，是从乡镇开始，还是从县开始？实际上，乡镇往往是县的派出机构。县级体制不变，乡镇先行改变，实际上很难行得通。新密市的一个村改为乡镇后，试图把村民自治体制移植到乡镇，但是，乡镇的财政和干部都依赖于县，在镇政府成立时，县里委派的干部就到位，结果又是忙着争取贷款，盖镇政府大楼，造成新成立的镇政府财政亏损，最终被撤销。看来，体制转变的关键不是乡镇，而是县。

从民主执政的角度看，改变压力型体制，有利于实现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。但是，这也会引起人们的疑虑，会不会引起政党恶斗、地方派系林立，贿选盛行。但是，在共产党领导下推行民主选举，可以消除这种疑虑。这时党的领导更凸显其重要的作用，完全排斥了政党恶斗，因为选民是在党推荐的候选人中间进行选择的。同时，也排斥了地方主义，因为候选人的首要条件是必须服从中央的决策。地方官员接受群众的直接监督，物质利益驱动会减少，而为人民服务，赢得民心的动力会增加。这里重要的还是加强党对选举的领导和监督。

从依法执政的角度看，压力型体制很难避免许多人治的因素，改变压力型体制，民主和法制的建设一定会大大加强。

目前，我国面临着改变城乡二元结构，基本建立城乡经济社会发展一体化的历史性任务。县是处于城乡的结合部，因此，县的经济政治体制改革和创新将具有举足轻重的意义。从科学发展的角度看，改变压力型体制的突破口是县。（作者为中共中央编译局研究员）