姜晓萍:突破发展瓶颈,建立高绩效政府

陈 颖

政府应该管什么?怎么管?政府绩效管理致力于寻求一个新的治理模式，创造一种新的管理机制。使政府能够更好地配置资源，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目标指向，全面理顺政府与社会，上级政府与下级政府，领导与部属、决策机构与执行机构的关系，把不该管的和管不好的公共事务移交出去，政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务等工作。

姜曉萍，四川大学公共管理学院院长、教授，博士。四川大学成都科学发展研究院院长，享受国务院政府特殊津贴专家、四川省学术带头人、四川省有突出贡献专家。现担任中国政府绩效管理研究会副秘书长、四川省行政管理学会副秘书长、四川省人才工作专家顾问组专家，四川省“十一五”规划咨询专家，成都市人民政府顾问、成都市重大行政决策咨询专家。

建设“花得最少，做得最好，让人民群众满意”的政府

《四川党的建设》：出台《四川省人民政府部门绩效管理办法(试行)》的政策背景与战略意图是什么?

姜晓萍：政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的工作效率、服务质量、行政成本等作出客观准确的评价，旨在改善政府绩效，把政府建设成“花得最少，做得最好，让人民群众满意”的政府。

党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。这表明党中央已把政府绩效管理作为深化行政管理体制改革的重要内容。

四川省制定“部门绩效管理办法”，是贯彻落实十七届二中全会精神的有效举措，一方面反映了省委、省政府对我国行政管理体制改革发展趋势与目标的准确把握，另一方面也反映了省委、省政府把政府绩效管理作为突破体制障碍，推动四川加快发展，又好又快发展，建设和谐社会重要举措的战略意图。

《四川党的建设》：为什么说政府绩效是制约科学发展的瓶颈?

姜晓萍：世界银行把政府为市场经济与社会发展提供的制度保障与公共服务不足，视为经济社会发展的行政障碍，并且在历年的《全球竞争力报告》中也把政府治理能力视为国家竞争力中的核心竞争力。然而，尽管改革开发30年来，我国的行政管理体制改革逐步深入，取得了可喜的进步，但仍然不能适应市场经济发展对政府制度保障能力的需求，同样也不能适应社会发展对政府公共治理能力的需求。比如政府职能转变不到位，对市场主体的过多干预，导致公平有序的市场机制难以建立，市场这只“看不见的手”难以发挥对资源的基础性配置作用，“公地悲剧”在所难免。又如，由于政府在社会管理和公共服务方面的能力不足，导致公共需求快速增长与公共服务供给不足的社会矛盾加剧，贫富差距加大，社会冲突增长……这表明目前政府治理能力的不足，已经成为制约经济社会协调发展的体制障碍，自然也就是制约推动科学发展，促进社会和谐的瓶颈。

《四川党的建设》：政府实行绩效管理，对促进经济社会发展有何现实意义?

姜晓萍：政府绩效管理是提升政府治理能力的有效工具。首先绩效管理有利于促使政府树立“公众需求导向”的服务理念，由于政府绩效目标的设定与绩效评估指标的设计都强调“需求导向”，体现执行为民的政府价值追求，这就促使政府各部门必须了解公众需求，最大限度实现公共利益，真正实现发展依靠人民，发展为了人民。其次，绩效管理有利于推动政府转变职能，建立明晰的政府职责体系。政府绩效管理强调“核心职能导向”的策略，通过绩效目标明确政府部门的权力与义务，通过绩效评估指标明确各自的权力边界，通过绩效合同明确部门的工作标准，从而有效抑制政府部门间的越位、缺位、错位现象，防止多头审批与多头监管。其三，绩效管理有利于降低行政成本，提高行政效率。政府绩效管理重视公共财政预算的透明，强调公共支出的效率、效益与效果，兼顾公平与效率。其四，绩效管理有利于规范政府行为，提升公共服务质量。其五，绩效管理有利于政民沟通，增强政府公信力。其六，绩效管理有利于政府激发内生需求，解决动力机制。绩效评估打破了政府组织内部传统的“大锅饭”，竞争机制的引入激发了政府组织内部改进工作绩效的内生需求，在一定程度上解决了政府改善服务的动力机制。

通过政府绩效管理的开展，我省的行政环境将得到较大改善

《四川党的建设》：政府实行绩效管理，将对我省的行政环境有哪些影响?

姜晓萍：在促进四川经济社会发展的进程中，政府机关的行政效能建设至关重要。四川省《关于加强机关行政效能建设的决定》中明确把行政效能建设作为解决影响和制约我省改革发展障碍的重要举措。提出“力争在较短时间内使全省各级行政机关办事效率明显提高、工作作风明显转变、履职能力明显增强、社会管理和公共服务明显改进，努力创造更加开明开放的政务环境、优质高效的服务环境、公正严明的法治环境，促进加快发展、科学发展、又好又快发展”。

省委、省政府的这一战略部署，符合四川省经济社会发展的现实需求，抓住了制约四川经济社会和谐发展的关键因素——行政效能建设。我曾经主持四川省社科重点项目《构建和谐四川的行政障碍与地方政府创新》，大量的调查研究证明，四川地区在法治环境、行政成本、行政效率、市场秩序、行政透明、政府信用等方面都比东部地区滞后。在近年来的城市竞争力评估和投资环境评估中，尽管四川的成都市在行政环境的评估中排名逐年上升，但四川多数城市的行政环境却不容乐观。尤其是与东部经济发达地区比较，不仅在区位、基础设施等方面落后，而且在观念、行政效能、公共服务质量等方面也存在很大差距。由此可以肯定四川地区的行政障碍已成为该地区经济、社会协调发展中迫切需要解决的现实难题。这次省委、省政府决定在省级机关引入政府绩效管理，无疑是针对上述问题采取的应对之策，相信通过政府绩效管理的开展，我省的行政环境将得到较大的改善，并且逐步形成西部地区的比较优势。

《四川党的建设》：省政府实行的缋效管理办法有哪些特色?

姜晓萍：《四川省人民政府部门绩效管理办法(试行)》是在总结和借鉴目前国内外政府绩效管理实践经验的基础上进行的制度设计，在制度设计的过程中，牵头部门进行了深入的调查研究，并且广泛征求了专家学者的意见建议，既注意到了学习其他地区的有效经验，也强调与四川地区的现实基础相结合。主要有下列特色：

其一，体现了扎实推进、逐步深入的政府创新战略思路。2008年，四川省政府颁发《关于加强机关行政效能建设的决定》，把行政效能建设作为加快行政管理体制改革，提高机关行政效率和质量，建设人民满意机关，改善发展环境，政府和部门开展这项工作的实际成效需要进行绩效测评，以便及时发现问

题，持续改进，建立长效机制等现实需求，四川省政府又制定《四川省人民政府部门绩效管理办法《试行》，将行政效能建设推向更高的层面和更深入的范畴，体现了四川省政府加强政府自身建设，提升政府服务水平，建设服务型政府的政府创新总体战略思路。

其二，重视绩效管理内容的系统性与内在逻辑。《四川省人民政府部门绩效管理办法(试行)》比较重视政府绩效管理的系统性，该办法由总则一绩效管理内容一绩效管理实施一绩效管理组织领导一附则五部分组成，涵括了绩效管理的宗旨、指导思想、基本原则、评估内容、评估指标、评估主体、结果运用等政府绩效管理的构成要素，遵循了为什么评一评什么一怎么评一谁来评等政府绩效管理的内在逻辑，具有一定的科学性与系统性。

其三，评估指标体系重视共性指标与特色指标的结合。该办法在评估指标体系的设计中，重视依据政府的职能与部门职责设计通用指标，体现政府工作的共性。如：一级指标4项，分别为职能职责、行政效能、服务质量、自身建设。二级指标12项，分别为职责任务、依法行政、政令畅通、效能建设、成本效益、应急管理、服务群众、接受监督、协作配合、党组织建设、敢风行风和廉政建设。同时又通过三级指标体现部门特性。各部门绩效评估的三级指标由省政府绩效办会同相关部门提出，征求被评估部门意见。此外还有关于灾后重建、统筹城乡综合配套改革、应对公共危机、回应监督等四川特色指标。

其四，重视评估的合理简明，具针对性与操作性。该办法坚持科学合理、简便易行的原则。一方面遵循绩效评估体系自身的规律，吸纳专家参与绩效方案的咨询论证，同时又注意结合四川省政府部门现有的组织体制与运行机制，力求实事求是，全面准确，化繁为简，强调评估方案的针对性与操作性。

要使绩效管理真正落实和推开。还需采取有力措施狠抓落实

《四川党的建设》：各部门在贯彻落实该办法的过程中应该注意哪些问题?

姜晓萍：《四川省人民政府部门绩效管理办法(试行)>的颁布，只是完成了制度设计，能够对各部门绩效管理工作发挥指导性作用。然而，要使绩效管理在各部门真正落实和推开，还需要采取有力措施狠抓落实。

首先要结合各部门的职能职责与工作任务，依据一、二级指标量身定制各部门的三级指标。三级指标应该是对二级指标的细化与具体化，不是直接变成具体部门的工作项目。其次要采取有效措施保障评估指标数据采集的准确性问题。绩效评估指标数据是政府绩效评估工作的基础，数据的可控性、可获取性及其信度和效度都要有很高的标准，要尽量客观、真实、准确。应有一定的控制手段保障指标数据采集的准确性。其三，要高度关注绩效评估的公平性。绩效评估是针对各部门履行职责的绩效作评估，不是对部门的“贡献率”作评估，因此虽然各部门的工作性质不同，职能不同，在区域经济社会发展中的作用地位也不尽相同，但在绩效评估中都是被评估对象，应公平测量，机会均等。尤其要防止握有实权的部门永远排名靠前，而业务类的部门则相对靠后等现象。其四，要建立政府绩效评估的反馈与沟通机制，及时将评估结果反馈给各部门和社会，促进其开展问题的诊断，及时纠错，不断改进。其五，要建立绩效激励机制，将评估结果与政府内部的评优奖励结合，给予适度的物质奖励、精神奖励以及晋升奖励。

各方评说：“为党说话，还是为人民说话”，这两者理应是高度统一的

彭石头

“官员政绩怎样考核?政府绩效如何评价”这是各个方面都关注的问题。政绩是提拔使用干部的依据，用什么样的标准评价政绩，决定了什么样的用人导向。

这个问题看起来似乎不是问题。政府是怎么产生的，产生它的人或者机构就有评估的权力。官员对谁负责，谁就有考核的资格。这么一说，问题就迎刃而解了。我们的各级政府都是人民政府，人民政府工作干得怎么样，当然由人民说了算。我国是代议制国家，人民选举代表行使各项权力，因此政府的绩效评估由各级人大代表来决定，也就是每年“两会”上对政府工作报告投票打分。我们各级干部的权力都是人民赋予的，人民群众具有发言权，干部干得怎么样，群众才有评头论足的权力。正是在这个意义上，我们才说“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”。

但是，我们都清楚地知道，在目前情况下，政府绩效评估的主体某种程度上并不是老百姓，或者说不全部由人大代表决定，而是行政级别比它们高的上级部门。由于“指挥棒”的作用，下一级的政府不得不围绕着最直观的GDP走，自然无法走出“见物不见人”的怪圈，科学发展以人为本的取向就落不到实处。由于许多干部实行的是任命制，那么这些干部自然会对决定他们职位的人负责，于是就会出现“你是为党说话，还是为人民说话”的怪论来。

“为党说话，还是为人民说话”，这两者理应是高度统一的，不存在相互背离的问题。但是在观今体制不健全的情况下，却是一个无法回避的现象。从这个意义上说。把政府绩效评估，官员政绩考核的权力，还给原本应该掌握的人，这虽然是回到了理论上的原点，但却是现实生活中的大突破。

各方评说：政府绩效评估的“政治账”与“经济账”

桑玉成

从政府绩效评估的民主原则看问题，政府及其部门的绩效还应该始终与成本相联系，离开了成本谈绩效，这是毫无意义的。现代民主政治条件下的政府非常注重政府管理的成本意识，用我们的话语来记政府管理既要算“政治账”，也要算“经济账。”从这个意义上来说，纵然—个政府或者政府部门干出了许许多多的光辉业绩，但是如果其花费了很大很大的成本和代价的话，也不能视为其有良好的绩效。而且，这个所谓成本和代价既包括了有形的钱财等等成本，也包括了无形的精神成本和社会成本。

当然，政府绩效与成本的问题本身是一个非常复杂的概念。譬如说，仅就绩嗷而言，究竟哪些方面的绩效才体现为一个政府或一届政府的执政之业绩，或者是哪些成果和效率能够反映这个时期或那个时期政府的绩效，这本身是需要主观设定的。通常来说。人均GDP的增长、公民政治权利与社会权利的实现程度、治安状况与犯罪率、社会福利指数等等，都可以被視为政府及其官员的政绩范畴，而执政的有形成本要是指政府在—定日十期执政所投入的人力和财力之总和。

需要说明的是，有时候一定的执政主体在投入了一定的人力和财力以后，其“产出”的效率不一定能够在短时间内能够被认定。如在公哄教育方面的投入，根据所谓“十年树木、百年树人”的说法，就很难对此作出关于效益的评估。诸如此类的问题说明，政府及其部门的绩效评估体现出非常复杂的状况。

遵循政府绩效评估的职能定位和民主原则特别重要，可以说是对政府绩效有效管理的前提和基础。这样的前提和基础旨在厘清两个基本问题一是，在任何情况下，政府的职能总是有限的，一方面，对于政府自身拳沈我们不能认为可以做任何的事情；另一方面，对于社会来说。也不能要求政府承担所有的责任。二是，从归根到底的意义上说。良好的政府绩效究竟如何，应该得到人民的认可和认同。就是说，人民对于政府的拥护、支持和赞成，是政府良好绩效的最为有力的说明。

(作者为复旦大学教授、中国政治学会副会长、上海市政治学会会长)