粮食安全与鄱阳湖流域粮食可持续发展

杨荣俊 杨志诚

[摘 要]本文从维护国家粮食安全的高度,论述了发展粮食生产的重要性。坚持“江西作为国家粮食主产区的地位不能动摇、江西肩负国家粮食安全的责任不能动摇”,是建设鄱阳湖生态经济区的重要战略思想。本文也论述了鄱阳湖流域粮食生产在全国的地位、潜力和目标,论证了通过提高单位面积产量和扩大播种面积等措施,经过7年左右的努力,在现有基础上,增产100亿斤粮食的目标是可以实现的,并提出了实现粮食可持续发展的主要政策措施。

[关键词]粮食安全;鄱阳湖流域;可持续发展

[中图分类号]F323.1;F062.2 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848(2009)03-0022-07

[作者简介]杨荣俊(1936—),江西南昌人,江西省社会科学院资深研究员,主要从事农村经济和生态经济研究;杨志诚(1964—),江西南昌人,江西省社会科学院副研究员,主要从事区域经济研究。(江西南昌 330077)

[收稿日期]2009-05-21

Food Security and Sustainable Food Development in Poyang Lake Area

■YANG Rong-Jun YANG Zhi-cheng

Abstract: Based on the protection of the national food security, this paper states the significance of developing the food pro-duction. It is convinced that the idea of keeping Jiangxi as a main zone of food production and Jiangxi taking the responsibility for the national food security is an important strategic thought of building the Poyang Lake Ecological Economic Zone. This paper discusses the status, potentials and goals of the food production in Poyang Lake area and demonstrates that the goal of increasing the production by 10 billion jins in seven years could be reached by raising the outputs of unit areas and expanding sowing areas on the present basis. In addition, the paper formulates major policies and measures of realizing a sustainable food development.

Key words: food security; Poyang Lake area; sustainable development

今年,中央一号文件以“稳粮、增收、强基础、重民生,进一步强化惠农政策”为主线,再次强调了确保粮食安全的重要性。目前,随着世界粮食生产和贸易形势的变化,国际市场上粮食供给短缺,并由此引起粮价大幅度上涨,2008年全球粮食库存已经从1986年的130天下降到54天;粮食储备水平降至安全线以下,有10亿人口处于营养不良和饥饿状态。在这种背景下,粮食安全问题再次引起了党和国家的高度重视,中央经济工作和农村工作会议发出了“粮食安全的警钟要始终长鸣”的警示。鄱阳湖流域历来是我国粮食主产区,对维护和保障国家粮食安全承担重要的责任。本文从粮食安全的高度,探讨新形势下鄱阳湖流域粮食可持续发展问题。

一、粮食安全的内涵和基本评估

(一)粮食安全的概念和内涵

粮食安全是联合国于1974年提出的,其定义为:“所有人在任何时候都能在物质上经济上获得足够、安全、富有营养的粮食,来满足其积极和健康生活的膳食需要。”这里讲的所有人,包括富人和穷人;这里讲的任何时候,不仅包括当前,还包括今后和长远,不仅包括在正常情况下,还包括发生突发事件如自然灾害和战争状态下确保粮食安全供给;这里讲的安全,既包括粮食数量安全,也包括粮食质量安全。因此,粮食安全的理念是人类社会进步的体现,充分体现了以人为本的基本原则。

粮食安全既是世界性的概念,更是国家层面的概念,各国都必须把粮食安全上升到国家安全的地位。但是,由于区域产业分工不同,一个国家不可能要求各地区都实行粮食自给,所以评价粮食安全要从国家层面上进行。国际机构评价一个国家的粮食安全水平,主要由五个相互联系的指标确定,即:粮食人均占有量、粮食产量波动指数、粮食自给率、粮食储备率、粮食生产潜力。为了从整体上判断某个国家的粮食安全状况,可对上述各项指标进行加权平均得到综合评价值。

一般而言,粮食人均占有量高,粮食产量波动指数小(即当年粮食产量与趋势产量之比),粮食自给率高,粮食储备保持在安全线以上,发展粮食生产的潜力大,说明粮食安全度高。以我国目前的粮食安全状况进行评价,2007年,人均占有粮食380公斤,可基本保持国内供求平衡,但略有缺口,需要适当进口;粮食波动指数多年平均5%左右;粮食自给率达到95%以上(扣除出口后的净进口量占国内需求量的5%以下);粮食储备率高,目前达到1.5~2亿吨,相当于年消费量的40%,大大高于联合国规定的最低储备率①,有能力应对各种自然灾害;我国耕地资源虽然不足,但提高产量仍有相当的潜力。根据五大指标综合评价,我国粮食安全度在世界上处于中上水平,低于美国、加拿大、澳大利亚、法国,高于日本、俄罗斯及大多数发展中国家、部分发达国家。正因为我国粮食安全状况良好,处于较高水平,在应对低温冰雪、干旱、洪涝和汶川大地震等突发事件中,确保了所有人在任何时候都能获得足够、安全、富有营养的粮食,满足其积极健康生活的需要,使国际粮食危机对我国的影响减少到最低限度,充分展示了我国应对粮食危机的能力。

(二)粮食安全的中长期预测和判断

在经济全球化时代,从目前世界土地资源和科技水平考察,如果美、加、澳、巴西等土地资源丰富的国家能把大量的耕地投入粮食生产,那么世界就不会发生粮食危机。然而,世界政治经济是极为复杂的,这些国家不但没有这样做,还把大量粮食用于发展生物能源,加剧了世界粮食危机,所以我们要立足国内,从长远实施粮食安全战略。

我国是世界上人口最多的国家,以占世界7%的耕地,解决了占世界22%的人口吃饭问题。这是一个伟大的成就,也是对世界粮食安全的最大贡献。但是随着人口增加,耕地减少,国家工业化和城镇化进程的加快,中国粮食产量和供给能力会不会下降?一旦粮食供给能力下降,将对世界粮食供求产生什么影响?这些问题曾经引起国际舆论的关注。10多年前,人们就进行过“谁来养活中国”的讨论,质疑中国21世纪粮食安全问题。在此,必须对我国粮食供求的趋势,作一个中长期预测和科学判断。

1.消费总需求预测分析

影响粮食需求总量的主要因素是人口增长数量和人均粮食消费水平,2007年我国人口总量是13.21亿,根据人口自然增长率和我国人口政策预测,2010年、2020年、2030年人口总量分别为13.45亿、14.28亿、15.06亿,本世纪中期,人口总量基本稳定。随着人口的增长和粮食消费总量的增加,消费水平和消费结构也会有所变化,城乡居民粮食直接消费与间接消费中的肉类消费水平和结构变化如表1所示:

由上表可以看出,城乡居民粮食消费水平和结构变化规律是随着人民生活水平不断提高,城乡居民粮食直接消费呈下降趋势。其中,城镇居民下降速度快于农村,间接消费中肉类消费量呈增加趋势,但增加不多;城镇居民消费量大于农村,城乡增加速度基本趋同,但粮食消费总量均呈下降趋势。粮食是消费弹性很小的产品,达到一定的水平后会基本保持稳定。此外,工业用粮、农业生产用粮和储备必须列入总需求的范围,并折成人均数,经计算,2004~2007年人均消费需求392公斤/年。我国粮食人均消费需求在未来20~30年内,估计不会大幅度增加,按人均年消费400公斤预测计算仍有余地,根据人口预测数可计算粮食需求总量,如表2所示。

2.粮食生产供给预测

许多专家认为,中国粮食生产尚有相当的潜力,这一点将在下段分析。我国粮食生产1996年达到5亿吨,创历史最高水平。20世纪末到21世纪初,由于国内粮价下跌,对粮食生产的扶持政策没有到位,挫伤了农民种粮的积极性,粮食逐年减产,至2003年粮食生产进入谷底,与1996年相比,全国粮食生产下降14.6%,触及粮食安全底线。2004年国家出台一系列惠农政策,极大地调动了农民发展粮食生产的积极性,至2007连续4年增产,总产达5.015亿吨,恢复到历史最好水平。所以,这几年增产带有恢复性质,还不是真正意义的发展。重要的是,今后以2007年5亿吨为基数的增长,才是真正意义的粮食发展。由于农业生产受自然条件影响,产量必然会有波动,但应力求避免大起大落。为了对我国中长期粮食安全有一个明确的目标,2008年中央出台了《国家粮食安全规划纲要》,目标是要求粮食自给率达到95%以上,2010年粮食综合生产能力稳定在10000亿斤以上,2020年达到10800亿斤以上(5.4亿吨)②,人均占有量380公斤,这显然是最低要求。我们以达到供求基本平衡为目标,对中长期粮食生产的发展进行测算,测算结果是:到2030年,如果能保持年均增长0.8%,全国粮食总产量达到6.01亿吨,以人均消费400公斤计算,可基本实现供求平衡;如平均增长率达到1%,则比较宽松,但至少要求年均增长0.6%,才能达到国家粮食安全线以上;如遇到丰收之年或自然灾害则需要利用进出口进行调节,保持供求平衡。现根据供求预测情况编制平衡(表2)。

二、鄱阳湖流域粮食生产的地位和潜力

(一)鄱阳湖流域粮食生产在全国的地位

鄱阳湖流域面积和范围与江西省行政区域基本一致,为便于运用统计资料进行省际分析对比,我们以省级资料作为流域资料。江西粮食生产以水稻为主,水稻播种面积和产量均居全国第2位,也是新中国成立以来从未间断向国家调出商品粮的两个省份之一,特别是在1958~1962年的困难时期,调出大米50亿斤,为国家的粮食安全作出过重大贡献,受到党中央国务院的高度评价。改革开放以后,江西仍一如既往从国家全局利益出发,根据本省的比较优势和全国的产业分工,始终把粮食生产放在重要地位;特别是近几年在党中央国务院一系列惠农政策的推动下,粮食生产稳定发展开创历史新高,2007年全省粮食总产达到1904万吨,占全国粮食总产的3.8%,全省37个县进行了商品粮基地建设,粮食商品率达到61%,2004~2007年4年累计净调出省外粮食1940万吨,平均每年调出485万吨,出省商品率26%。2008年江西粮食产量再创历史新高,达到1958万吨。

鄱阳湖流域粮食生产主要分布在鄱阳湖平原和赣江、抚河、信江中上游地区。鄱阳湖平原是我国历史上九大商品粮基地之一,与长江中下游的江汉平原、洞庭湖平原、江淮平原、太湖平原比较,鄱阳湖平原人口密度较小,土地资源相对丰富,因而调出的粮食商品率相对较高。太湖平原(长三角)和珠三角平原在历史上也是我国重要的商品粮基地,但由于这两区工业化城市化高度发达,已失去商品粮基地的功能。在这种情况下,鄱阳湖平原作为国家粮食主产区地位的重要性更加突显,今后必须重点扶持。

(二)潜力和目标

鄱阳湖流域粮食生产条件较好,有明显的比较优势和发展潜力,发展粮食生产的基本途径主要是提高单产和扩大播种面积,两者的优势兼备。

1.依靠科技进步,提高单位面积产量有很大潜力

我国粮食单产在世界上居中上水平,但与我国精耕细作的习惯和农艺水平相对而言,仍有继续提高单产的潜力。鄱阳湖流域以水稻生产为主,由于历史上江西经济发展长期滞后,对农业投入不足,单产处于较低水平,与以生产水稻为主的其他省相比,差距较大(表3)。

由表3可以看出:江西水稻每公顷产量比全国平均少932公斤,比单产最高的湖北省少2063公斤,如果以2007年江西水稻播种面积计算,单产提高到全国平均水平,可增产稻谷30亿公斤;如果提高到湖北省的单产水平,则可增产稻谷66.5亿公斤。单位面积产量是科技水平的综合表现,鄱阳湖流域有2/3是中低产田。只有提高农业科技创新能力和农业科技成果转化能力,才能提高单产,这是实现粮食增产的主要途径,也是粮食增产的主要潜力。

2.扩大粮食播种面积有潜力

江西现有耕地近4300万亩,根据国家保护耕地的基本国策,到2020年应坚守这条红线。江西有未利用的荒草荒坡地930万亩,根据土地评估有200多万亩可以开发利用,通过实施造地增粮工程,增加30万亩粮食用地。江西有2/3的中低产田,通过土地改良和农田水利基本建设,可以提高复种指数,增加播种面积。此外,1998年特大洪水后,国家对鄱阳湖区实施退田还湖的生态建设工程,有100多万亩地实施了退田还湖,其中大多数可以按照“高水行洪,低水种养”的土地利用模式,即:洪水来时,实施行洪蓄洪功能;在正常年景下,发展种养业,应重点发展粮食生产。据初步匡算,通过以上几种途经,可以在未来5~6年间增加播种面积500万亩以上。

3.充分发挥农业资源和生态环境优势,在发展绿色大米产业上有潜力

鄱阳湖流域土地肥沃,气候温和,无霜期长,水资源丰富,有利于农作物生长。根据中科院《中国可持续发展战略报告》历年评估,江西农业资源指数(包括土地、水、气候、生物资源综合评价)在全国排第3~5位,在中部六省排第1位,这对发展粮食生产极为有利,正常年景下能丰产丰收。

鄱阳湖流域土壤和水质良好,农业地质调查资料显示,湖区表层土壤93%以上适合生产绿色农产品。近几年江西绿色食品发展势头强劲,年均增长30%以上,鄱阳湖区已成为全国主要的绿色大米生产加工基地,创立了金佳谷物、昌碧大米等著名品牌;中粮集团投巨资在湖区建立了亚洲最大的蒸谷米加工企业,以大型粮食企业和绿色大米品牌为龙头,进一步扩大标准化种植面积;有关部门已做好规划,到2020年,湖区绿色大米产量要达到总产的50%。把鄱阳湖区建成全国最大的绿色有机粮油生产基地,是鄱阳湖生态经济区建设的主要目标之一。

4.充分发挥区位优势,提高粮食生产的经济效益有潜力

江西区位条件优越,毗邻广东、福建、浙江、上海等我国粮食主销区,交通便利,有利于国家组织跨区域粮食调运,有利于加强产销区衔接,降低粮食流通费用。目前,江西已经与粮食主销区有密切的经贸合作关系和粮食购销合同,经济上有很强的互补性,供求双方实现“双赢”。

5.粮食增产的基本目标

最近,江西省在深入贯彻落实科学发展观,提出建设鄱阳湖生态经济区战略时,坚持江西作为国家粮食主产区的地位不动摇,江西肩负国家粮食安全的责任不动摇的指导思想;在认真分析江西发展粮食生产潜力的基础上,以市场需求为导向,以水稻优势区域为主抓基地,坚持内涵开发为主,采取工程建设、农艺推广、农机普及等综合措施,推进水稻生产区域化布局、规模化种植、标准化生产、产业化开发,全面提高水稻单产水平、产品品质和市场竞争力。到2015年,全省粮食综合生产能力达到2500万吨,比2007年增加600万吨,③人均占有粮食543公斤,调出省外1000万吨以上。这将为实现全国增产千亿斤(5000万吨)粮食目标作出重大贡献。

(三)实行合理布局,提高土地利用效率

合理布局是根据自然条件和社会经济条件相似性原则,将粮食生产基础较好、商品率较高,历年有余粮调出的产粮大县,集中连片划分不同的区域;以便于根据不同区域的特点,进行农业基础设施建设和农业技术推广,提高集约经营水平。我们认为,以流域或灌区为自然单元,保持县域完整性为基础进行区划比较合理,基本构想是划分六大产粮区域,即:鄱阳湖平原区、赣江中游吉泰盆地区、赣江上游区、抚河上中游区、信江中游区、赣西袁河锦江中游区。根据上述六大商品粮基地进行农业基础设施建设,提高粮食综合生产能力,可以收到事半功倍的效果。

三、实现粮食安全和可持续发展的主要措施

从上面我国粮食供求平衡预测中可以看出,只有坚持粮食可持续发展战略,在较长时期内做到持续增产,避免大起大落,才能确保国家粮食安全,应采取的主要措施有:

(一)坚持“基本自给,适度进出”的粮食发展战略思想

我国人口多、耕地少,人均耕地只有世界平均的1/4;粮食是土地密集型产业,因而不具备粮食生产的优势。但我国的国情和世界的粮情决定了我国必须实行“基本自给”的方针。粮食是特殊商品,有的国家把粮食作为“武器”和政治工具使用,以达到不可告人的目的。从经济上考虑,作为欠发达的人口大国,我国也必须实行基本自给的方针,如果粮食自给率过低,过分依靠国际市场,在国际粮价波动的时候,就有可能危及我国的粮食安全,特别是目前许多国家把粮食列为禁止出口的物质。自2008年上半年以来,国际粮食市场恶化,贸易总量明显萎缩。因此,保持较高的自给率,才能确保我国粮食安全。为此,必须建设国家级和省级商品粮生产基地,实现粮食产量稳定发展。“适度进出”就是要充分发挥我国粮食生产的某些比较优势,提高资源的配置效率和经济效益,对大米、玉米、小麦等有比较优势的品种,可以争取多出口,对处于劣势的大豆,则应当多进口。从长远看,我国可能是一个净进口的国家,但粮食自给率应保持在95%以上,这个目标有利于国内粮食供求平衡,维护国家粮食安全。

(二)继续加大国家对粮食生产的扶持力度

要根据中央经济工作和农村工作会议精神,努力贯彻落实:“粮食安全的警钟要始终长鸣;巩固农业基础地位的弦要始终绷紧;解决三农问题作为全党工作重中之重要始终坚持。”我国对粮食安全的认识已经提升到前所未有的高度,要充分认识到:由于多种因素的影响,粮食生产的经济效益将长期偏低,仅仅依靠市场机制的作用,难以保持粮食可持续发展。因此,必须采取有效措施:一是要继续坚持近几年来实行的一系列惠农政策。正是这些惠农政策在促进粮食连续5年增产中发挥了重要作用。要随着经济实力的增强,扩大补助范围,加大补助力度,形成对粮食生产补助的常态。二是中央和地方财政对农业特别是对粮食生产的投入增长幅度,应当高于财政经常性收入的增幅,建立中央和省级粮食生产专项基金,加大对产粮大县的奖励和财政转移支付力度,形成对粮食生产投入的稳定增长机制。三是加大金融对农业投入的支持力度,形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额信贷互为补充、功能完备的农村金融体系。四是要建立粮食风险防范机制,继续坚持粮食最低收购价制度,防止2003年前几年因粮价偏低,导致粮食生产持续减产的局面再现。五是要加大科技投入,提高科技进步对粮食生产的贡献。提高单产是实现我省粮食增产百亿斤目标的主要途径。要确保鄱阳湖区粮食单产每年平均提高2个百分点以上,并力争扩大播种面积500万亩。为实现规划目标,江西省打算今后几年时间,集中力量进行六大工程建设,即:农田水利建设工程、良种繁育与推广工程、农业科技普及推广工程、农田标准化建设工程、农业生产服务体系建设工程和造地增粮工程,总投资概算320亿元。④

(三)推进土地适度规模经营

在现阶段,家庭是农业经营的基本单位,要根据土地承包法稳定家庭承包责任制和统分结合的双层经营体制,才能调动农民种粮积极性;增加对土地的投入,在承包期内,农户对土地的经营使用权,可以在不改变土地使用方向的前提下,实行有偿转让、有序流动,以提高土地资源的配置效率。

适度规模是一个动态的概念,决定生产规模的因素很多,如经济投入水平、土地资源丰度、机械化水平、劳动者素质等,而这些因素又会随着时间的变化而变化。在具体决定土地经营规模时,我们认为主要应考虑粮农收入和单位面积产量,经营规模大有利于提高农民收入,但可能因耕作管理粗放而降低单产。我国土地资源稀缺,以降低单产为代价推行规模经营是不适宜的。规模经营的适度点应当是:单产水平没有降低,而收入增加又有足够的动力调动农民发展粮食的积极性。在条件允许的情况下,应鼓励发展家庭农场。鄱阳湖区地势平坦,湖区土地资源丰富且集中连片,农业基础设施条件较好,有利于发展规模种植。近几年由于打工经济的兴起,农村土地承包规模不断扩大,承包规模一般达到几十亩至上百亩,几百亩至千亩的承包大户也已不少。目前主要问题在于为承包大户服务的农技、农机、贮运加工、信贷等服务业发展滞后,大力发展为农业服务的第三产业已势在必行。

(四)深化粮食流通体制改革,加强粮食市场调控

根据当前国际国内粮食形势,要不断深化粮食流通体制改革,加强粮食市场调控,主要目标是保障粮油价格基本稳定和安全供给;主要措施是构建“三个体系和一个保障”,即构建粮食宏观调控体系、现代粮食市场体系、粮食产业体系,建立粮食流通行政执法监督保障体系。⑤

加强粮食宏观调控必须强化调控手段,提高调控效率,其主要措施是建立粮食产区和销区的调节机制,协调产区和销区的经济利益,实现产区和销区双赢,优化粮食储备布局。粮食销区一般是经济发达地区,应更多承担粮食储备任务。应健全粮食储备和轮换机制,使其在调节供求总量、结构、稳定粮价、保证市场供应中发挥更大的作用。

应遵循市场经济规律,建立现代粮食市场体系。建设国家粮食交易中心,完善网络竞价交易平台,健全以市场机制为基础的粮价形成机制。要继续发挥国有粮食企业和国有控股企业收购主渠道的作用,切实保障粮食生产者的利益,加快粮食批发市场建设,促进全国统一、竞争、开放、有序的粮食大市场的形成。要加快发展粮食市场中介组织,积极引导和鼓励农民联合起来参与粮食流通,提高粮食生产的效益。

要加强粮食产业化体系的培育,重点支持种粮大户和粮食产业化龙头企业发展粮食生产,培育粮食品牌,实现粮食生产可持续发展,夯实粮食安全的物质基础。

应加强粮食流通行政执法监督保障体系建设,加强对粮食流通秩序的监管,打击囤积居奇,抬高粮价等非法经营活动,保证国家粮食政策的贯彻执行,维护粮食市场的正常秩序。

(五)保护耕地是我国的基本国策

我国人口多、耕地少,人均耕地1.38亩,不到世界平均数的40%,耕地后备资源稀缺,今后20年我国人口和消费水平仍呈增长趋势,因此保护耕地是我国的基本国策。而现实情况是,我国工业化和城市化的快速推进过程中,城市用地增长速度明显快于城市人口增长速度。据有关资料分析,我国1995~2004年城市用地规模增长弹性系数平均为1.78,明显高于国际公认1.2的合理标准,更高于符合我国国情的1.12的合理弹性系数,造成对土地的粗放利用。

耕地不但具有生产功能和社会保障功能,而且具有保护生物多样性、减少温室效应、调节气候、降解污染等生态功能。但是在现行的耕地价值观下,耕地征用成本低,而作为建设用地出让时,其价值可以数十倍乃至百倍地增加,诱使地方政府产生“以地生财” 的冲动,而很少考虑国家的粮食安全和社会稳定。实践证明,利用市场机制来保护耕地是不现实的,在市场失效的情况下,国家以法律和行政手段严格保护耕地,坚守18亿亩耕地红线是必要选择,可以形成节约和集约用地的“倒逼机制”,促进经济发展方式由粗放型向集约型转变,保障工业化和城市化健康发展。

责任编辑:王俊羑

注:

①联合国规定的最低储备率(粮食年储备量占当年消费量的比重)是17%,如果储备率低于17%,则被认为是不安全的。

②参见2008年《国家粮食安全规划纲要》。

③参见江西省发展和改革委员会《关于江西省新增百亿斤优质水稻生产能力建设规划方案》。

④参见江西省发展和改革委员会《关于江西省新增百亿斤优质水稻生产能力建设规划方案》。

⑤参见聂振邦《确保国家粮食安全和粮油价格基本稳定》,人民网。