民办学校“融资难”的法律分析

李法兵

【摘 要】民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分。在我国目前的教育投资体制下,融资问题是制约民办学校发展的关键问题。民办学校在民事主体归属上既非企业,也非事业单位,而是独立于企业和事业单位的“第五”类民事主体。民办学校以其独立的法人财产权,在法律上享有担保主体资格。

【关键词】民办学校 法律主体 融资环境 担保法修改

【中途分类号】DF 【文献标识码】A 【文章编号】1673-8209(2009)11-0-02

《民办教育促进法》第四十八条规定:“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。”《民办教育促进法实施条例》第二十七条规定:“鼓励社会基金组织为民办学校提供贷款担保,鼓励信托机构利用信托手段筹集资金支持民办学校的发展。”《民办教育促进法》及其《实施条例》的颁行,立法宗旨无疑是促进民办教育的发展。然而,自两法颁行的数年来,并没有出现预想中的社会资金投资办学的热潮。相反,民办学校的数量近年来却呈现急剧下降的趋势,各地甚至相继出现了民办学校破产倒闭的现象。上述局面出现的原因,我们不排除管理不规范的因素,也不排除被市场自然淘汰的因素。但我们必须看到的是,在民办学校规模发展急需金融信贷支持的今天,现行《担保法》第九条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”和第三十七条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。”的规定,无疑是制约民办学校发展的重大制度障碍。后颁行的《物权法》第一百八十四条也有相关的规定。不难看到,立法上的滞后与缺位已成为民办学校“融资难”的制度性障碍,各省市政府和金融机构采取了一定的扶持政策毕竟限于政策层面的支持,《担保法》等法律法规的修改与完善势在必行。本文在分析民办学校“融资难”的法律因素的基础上,拟对《担保法》的修改与完善提出构想。

1 民办学校“融资难”的法理分析

随着我国社会主义市场经济体制和教育体制的不断深化和完善,我国民办教育事业所取得的成绩是举世瞩目的。据最新资料统计,2006年全国共有各级各类民办学校(教育机构)9.32万所(不含民办培训机构2.35万所),各类学历教育在校学生达2313.02万人(资料来源:教育部2006年全国教育事业发展统计公报[Z].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/)。民办教育的发展,不仅满足了广大人民群众对教育的不同层次的需求,有效缓解了我国经济建设与各类人才的供求矛盾,而且在完善教育结构,优化教育资源、深化教育改革,拉动相关产业等诸多方面都作出了积极的贡献,有力地推动了我国教育管理体制、教育思想理论、教师队伍建设乃至教育政策、教育实践、学校办学模式等重大变革,民办教育已经成为我国社会主义教育事业的重要组成部分,并得到了国家立法的确认。然而,我们必须看到的是:在目前阶段,我国民办学校的发展在某种程度上主要还是依靠各级政府的政策扶持,制约民办学校融资的国家立法问题还未能得到根本性解决。《担保法》等法律法规亟需修改,理由与法律依据如下:

1.1 民办教育已经成为社会主义教育事业的组成部分

改革开放二十余年来,中国民办教育所取得的成绩是巨大的。在民办学校没有国家财政投入的特殊国情下,为保证民办学校与公办学校公平竞争,国家有必要修改现行《担保法》,落实《民办教育促进法》的相关规定,对民办学校提供信贷支持,在明晰产权的基础上,允许民办学校为满足自身发展需要,可以用全部的法人财产和投资人的股权对外担保融资。

1.2 民办教育事业的“营利性”与“公益性”不仅没有冲突,而且可以实现良性互动

民办教育是一种与公办教育不同的制度安排,在这种制度安排下,民办学校主要通过民间资金举办并依靠学费运营,公办学校则主要由政府举办并依靠维持。由于民办教育具有公益性,其必然要求民办教育也应当像公办学校一样获得政府的财政支持;然而,在目前的国情下,民办的身份在一无国家财政投入,二无社会捐助的特殊国情下,民办学校只有通过盘活固定资产、相关投入以及通过长期办学实践形成的社会信用担保融资,才能获得自身发展所必要的资金。否则,民办学校的发展资金便无以为继。为实现,民办学校规模与质量的良性互动,《担保法》应赋予民办学校用先期投入和长期积累的法人财产进行担保融资的主体资格。

1.3 我国民办学校的本质特征是“投资”办学,在法律主体上与公办学校和国外私立大学有本质区别

在我国,民办学校的主体是民间资本投资人按照《民办非企业单位管理暂行条例》设立的独立法人,其法人属性显然有别于机关、企业、事业单位、社会团体等,与国外“捐资”办学为主体的财团性私立大学也有本质区别。在设立与运行方面,机关、事业单位、社会团体等主要靠国家财政性投入运转和维持的,其法律属性与靠民间资本投资人设立的民办学校有重大区别。在我国现行法律框架和行政管理模式下下,公办学校并未享有独立的法人地位,其财产权的行使受到必要的限制的合理的,也是必要的。我国民办学校是享有法人资格的独立民事主体,除终极宗旨限定为“公益”外,其设立与运营与公司企业并无本质区别,在可以取得“合理回报”的现行法律框架下,投资人在民办学校享有的权益在法律属性上是股东权,投资人完全可以用股权进行质押融资。此与靠捐资办学的国外私立大学有本质区别。在主要采取信托方式设立的国外私立大学,捐资人由于不能取得股东资格,不能享有股东权,其无权处分投入到私立大学的财产份额。我国民办民办学校作为独立法人,其享有民事权利、承担民事义务的法律地位是由现行法保障的。《民办教育促进法》第三十五条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”按照法理,民办学校对其法人财产享有占有、使用、收益和处分的完全的民事权利。在产权明晰的情况下,民办学校用其法人财产对外担保融资是行使财产权的合法方式。《担保法》和后颁行的《物权法》没有区分公办学校与民办学校财产权的属性,民办学校的财产也一并被列为禁止抵押的财产范围,无疑是剥夺了民办学校以独立民事主体的法律资格获得信贷支持的权利。

1.4 《担保法》不仅与相关法律冲突,且严重滞后于民办学校的发展实际

《担保法》通过是在1995年,当时民办学校在我国刚出现不久,数量有限,规模也不大。在当时的立法背景下,《担保法》主要调整的是公立学校、公立幼儿园、公立医院等主要靠财政拨款的“事业单位”。随着民办学校的发展,国家制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》,将民办民办学校与传统事业单位严格区分开来,而且制定《民办教育促进法》,废止《社会力量办学条例》了中限制民办学校财产转让、担保的一系列规定,明确规定民办学校可以获得信贷支持,其立法宗旨是非常明确的。

关于《物权法》的适用问题。2007年新颁行的《物权法》第一百八十四条第(三)款沿袭了《担保法》第三十七条第(三)款“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押”的规定。物权法的立法宗旨主要限于解决社会主义市场经济的物权基础,适用对象是国家财政支持的“事业单位”。由于民办学校不属于事业单位,解决民办学校担保融资的法律障碍,不涉及《物权法》的适用和修改。

1.5 民办学校可以作为担保主体的法律根据

1.5.1《民办教育促进法》第四十八条规定:“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。”《民办教育促进法实施条例》第二十七条规定:“鼓励社会基金组织为民办学校提供贷款担保,鼓励信托机构利用信托手段筹集资金支持民办学校的发展。”

1.5.2《民办教育促进法》第三十五条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”该条规定是民办高校可以作为担保人的现行立法依据。按照民法理论,法人有权对其法人财产享有占有、使用、收益和处分的四项排他性权能,在产权明晰的情况下,民办学校自然可以用其全部法人财产对外担保融资。

1.5.3民办学校既非社会团体也非事业单位

民办学校有公益性质,但根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》,民办学校的法人类型为“民办非企业法人”,其本身不属于《民法通则》框架内的社会团体法人,也不属于事业单位,是一种全新的法人类型。如前所述,现行《担保法》将民办学校按照《民法通则》中“事业单位“法人进行调整,混淆了我国法人分类标准与依据。因此,《担保法》的效力范围不得及于民办学校,民办学校作为担保人和保证人并无法律障碍。

由上可见,金融机构在担保贷款实践对民办学校及其投资人的担保主体资格和可用担保的财产范围进行限制,一方面是基于对民办学校“公益性“的片面认识,另一方面是出于对法律风险的现实考虑。禁止民办高校用法人财产和投资人股权担保融资既无必要,也不利于民办学校和金融机构的发展。

2 《担保法》有关条款的修改与完善

2.1 关于民办学校的担保主体资格

2.1.1《担保法》第九条的修改。将《担保法》第九条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。”修改为“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人,但民办学校除外。”

2.2.2《担保法》第三十七条的修改。将第三十七条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施,不得作为财产抵押。”修改为:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施,不得作为财产抵押,但民办学校为担保自身债务的除外”。

2.2 关于民办学校可用于担保的财产范围

2.2.1关于土地使用权抵押

在《担保法》第三十四条第(三)款后增加一款,作为第(四)款:“民办学校以划拨、出让或租赁方式(租赁期50年以上)取得的国有土地使用权或集体土地使用权。”

2.2.2关于房屋抵押

在《担保法》第三十四第(一)款后增加一款作为第(二)款:“民办学校所有的房屋和其他定着物。”

2.2.3关于权利质押

(1)知识产权质押。《担保法》并未禁止学校的知识产权质押,鉴于公办学校用校产担保融资涉及国有资产,金融机构在实践中对公办学校知识产权质押一般会采取限制态度。但民办学校与公办学校投资体制不同,根据物权法定原则,消除金融机构对民办高校质押贷款的法律障碍,有必要 在《担保法》第七十五条第(三)款中增加一项,明确规定民办学校的知识产权可以作为质押标的。

(2)关于学费收费权质押

现行《担保法中》中并无关于收费权质押的一般规定,《物权法》第二百二十三条也仅规定了应收账款质押,既未明确应收账款是否包含收费权,也未单列收费权质押。我们认为,既然高校收费权质押贷款已广泛地运用于融资实践,立法有必要及时规范,在《担保法》第七十五条第(三)款中增加民办学校学费收费权可以用于质押的规定。

(3)关于学生公寓收费权质押

学生公寓收费权质押是公办高校后勤服务社会化的产物,并已有部门规章的规范,由于立法层级低,并未广泛运用于学校担保融资实践。一般来说,民办学校从运作之处后勤服务采取的就是市场化的运作模式,并已形成一定的规模资产。出于资产盘活的考虑,民办学校急需用相关资产对外担保融资。因此,《担保法》有必要对民办学校可以用学生公寓质押贷款作出明确规定。同理,根据民办学校发展需要,《担保法》除规定民办学校学费收费权、学生公寓收费权可以质押贷款外,教材收费权、食堂收费权等也应一并纳入《担保法》的调整范围,明确规定上述权利可以用来质押担保贷款。

2.3 关于民办学校投资人的股权质押融资问题

民办学校与民办学校投资人是两个不同的民事主体,在理顺产权关系后,投资人完全可以用自己在民办高校中享有的股权担保融资。对股份与股权质押,《担保法》已有明确规定,大多数省市已经启动股权担保融资实践,在明晰产权和界定民办学校法律主体的基础上,民办学校投资人用股权质押融资应无法律障碍。

参考文献

[1] 张剑波.民办高校可持续发展研究[M].长沙:国防科技大学出版社,2007.[2] 梁慧星. 中国民法典草案建议稿[M].北京:法律出版社,2004.

[3] 朱泉鹰.担保法(第二版)[M].厦门:厦门大学出版社2007.

[4] 江 平.法人制度论[M].北京:中国政法大学出版社 1994.

[5] 孙宪忠.中国物权法[M].北京:经济管理出版社 2008.