区域旅游合作中区域利益机制研究

王 瑜

关键词：区域旅游；区域利益；区域合作；合作机制；利益分配；区域经济；地方利益

摘要：区域旅游合作是近年我国旅游发展中的一个显著现象，也是提升区域旅游整体竞争力的重要举措。区域旅游合作中，区域利益机制是合作成败的核心和关键。但受现实的局限和传统计划经济的影响，区域旅游合作仍囿于“行政区旅游经济”，这不利于区域旅游资源的整体开发，直接导致旅游经济的区域分割和区域旅游产业结构同化。因此，在市场机制、法律手段、财政手段等原则基础上，区域旅游合作应建立区域旅游利益补偿、分享和约束机制，以促使区域旅游合作向纵深发展。

中图分类号：F207

文献标志码：A

文章编号：1009—4474(2009)06—0114—05

旅游供给的区域性分割和旅游需求的区域性分布以及游客对整体旅游产品的依赖，使得旅游业具有鲜明的区域性。这种区域性决定了区域旅游合作的客观必然性，它是实现各地共谋多赢的必然选择。在当前我国的区域旅游合作中，地方政府扮演着倡导者和组织者的重要角色，是合作的主体推动力。然而，在区域旅游合作的发展进程中，由于行政区划的刚性约束、地方利益的竞争以及现行行政管理体制等制度性因素的制约，各地方政府在倡导和组织发展区域旅游的过程中面临着重重障碍，导致了区域旅游合作的目标机制、运行机制和制度保障机制等不能适应区域旅游业发展的需要，致使不少区域旅游合作仍停留在重宣言、重形式、重研讨的层面。

在对区域旅游合作的研究中，众多学者从不同角度对区域旅游合作中存在的问题及其解决方案进行了研究和讨论。梁艺桦等探讨了区域旅游合作演化与动因，认为区域旅游合作是地方旅游子系统自身组织过程中的必然选择。张新则认为区域旅游合作的过程实际上是政府、旅游企业两个旅游开发主体之间进行反复博弈的过程，而政府之间的合作实质上就是区域之间地方利益(行政利益)的博弈过程。在对区域旅游合作的利益分配机制问题上，邓琼芬等人结合经济学中的帕累托模型进行研究，解决了区域内各利益主体因利益冲突所造成的可能阻碍协作顺利进行的问题。

不同学者分析区域旅游合作的立足点和所涉及的内容各不相同。但总体上看，现有研究主要是探讨区域旅游合作的定义、合作的动力机制以及合作的途径和模式，极少从利益关系的角度来研究和解决区域旅游合作中的问题。然而，在区域旅游合作中，经济利益是各地方政府及旅游企业参与区域旅游合作活动的必然诉求，因此，区域旅游合作成功的关键就是建立合理的利益补偿、分享和约束机制，促进区域利益的协调分配。

一、区域利益在区域旅游合作中的地位

区域旅游合作中，各利益主体为了更好地在区域中获得生存和发展，他们相互协作和依存，形成众多利益主体的共同需要，从而构成区域中的共同利益。

(一)区域利益是区域旅游合作的核心

区域内部各地区是市场经济运行过程中具有独立利益的行为主体，都具有谋求本地旅游经济快速增长和效益最大化的动机和意愿。现实中，地区旅游业发展创造的效益往往背离区域整体的效益，区域旅游经济的整体效益未必能在各地区间进行合理分配。因此，只有构建区域利益机制，才可能从根本上协调区域内各地区的旅游经济发展问题，才能找到解决区域旅游合作问题的突破口。

(二)区域利益是区域旅游合作的保证

由于历史原因，我国区域旅游经济的发展，一般都是借助行政推动的方式消除地区问的旅游壁垒，从而推动区域旅游一体化。这种情况下，市场的主体作用在一定程度上被弱化，合理的区域分工十分艰难。如果在区域旅游合作中导人区域利益机制，那么区域内的各利益主体就能在利益的引导下自发性地开展合作，从而促进经济要素的流动，实现区域内的合理分工，避免重复建设和恶性竞争。

(三)区域利益是区域旅游协调发展的关键

从长远目标看，区域旅游的协调发展是通过体制创新，建立与市场经济体制相适应的区域旅游一体化的经济社会秩序，从而解决制约区域旅游业发展和环境保护的体制性、结构性矛盾。通过构建区域利益机制，在促进旅游资源和资金都是“热点”的地区发展起来的同时，带动“冷点”地区富起来，实现区域旅游经济效益的合理分配，从而实现区域内各地区的合理分工和定位，促进区域旅游的协调发展。

二、区域旅游合作中区域利益存在的问题与影响

(一)区域旅游合作中区域利益存在的问题

受传统计划经济和现实的影响，我国实行“政府主导型”的旅游业发展机制，推动了各地旅游业的发展进步。政府对地方利益最大化的追求和对区域合作所蕴含获利机会的期待，使得各级地方政府成为主导并推动区域合作的最重要力量，导致区域间的旅游经济互动与行政管理关系产生交叉与重叠；同时，传统计划经济体制的思维惯性、微观合作主体的有限理性、现行地方政府业绩的考核体系等因素，也使中国区域旅游的发展与合作仍然囿于“行政区旅游经济”的基本格局。在这一背景下，资源的组合局限于狭小的行政辖区内，形成了无数的利益主体，各利益主体都以自身利益最大化为目标，无法按照市场规律实现资源的最优配置，而政府权力的不断下放也导致了许多调控职能缺失或不能及时到位，从而造成了整个区域旅游的无效率或低效率。因此，在“行政区旅游经济”的背景下，区域利益的导入至关重要。

(二)区域旅游合作中利益竞争对旅游业发展的影响

区域旅游合作中利益协调存在一系列的问题，这些问题给旅游业的发展带来根本性制约，降低了地方政府共同发展区域旅游的绩效。

1区域内的利益竞争不利于区域旅游资源的整体开发

由于利益本位主义思想的存在，区域内各地方政府在发展旅游业时，很少考虑旅游资源跨区域分布的客观现实，只就本地所拥有的旅游资源做出规划开发，造成同类旅游景点遍地开花，区域旅游资源整体效应难以发挥，同时也导致了各行政区在投资和利益分配上重发展、轻保护的现状。例如，长江三峡是一个拥有极具潜力和商机的旅游资源，但是由于分属不同的行政主体，各主体对资源开发的步调难以达成一致，以致整条线路的品味不高、旅游服务质量低下。

2区域内的利益竞争造成区域旅游产业结构同化

各行政区在自身利益最大化的目标指引下，为了有效控制旅游经济要素的流动，常常急功近利地进行旅游资源开发和项目建设，在本行政区范围内构筑起自我封闭、自我配套、自我发展的旅游发展结构体系，形成功能性、结构性的重复开发。这一方面使适合区域发展的优势旅游项目得不到很好的发展，同时也在客观上为跨区域旅游合作带来重重制约。例如，山西大院民俗文化的开发，一村三镇都一样，旅游者只需选一个观光，这导致了旅游项目的重复建设，无法形成区域旅游经济的聚集效

应和规模效应。

3区域内的利益竞争导致旅游经济的区域分割

由于存在地方保护主义思想和利益至上的经营原则，各地政府纷纷采取或明或暗的政策和措施，争夺客源和资源，保护本地利益。例如，对本地旅游企业实行优惠政策，而对外地旅游企业采取如下的限制性、歧视性措施，控制外地企业设立，禁止外地导游从业，要求换地就换车等。这些措施造成区域旅游市场监管不力，旅行社之间的跨省联合体不能形成，旅游市场秩序混乱，“伪合作”倾向时有出现，很大程度上破坏了区域旅游经济共同发展的大环境，造成区域旅游市场分割。

4区域内的利益竞争导致合作缺乏有效的推进

目前我国区域旅游合作普遍都借助行政力量来推动，这种方法在增进区域整体利益并实现各地自身利益扩张的同时，也会带来各地间的利益竞争。区域内各地区在资源禀赋、区位分工等存在客观差异的情况下，所能获得的利益不可能完全一样，由此形成区域内错综复杂的利益关系。这种关系仅仅或主要依靠行政机制都难以理顺，必须通过多种机制来共同协调，使合作的利益得以合理分享和补偿，从而激励并约束区域旅游合作行为，推进区域旅游合作持续开展。

三、区域旅游合作中区域利益机制的构建

区域旅游合作是在竞争的基础上展开的，如果缺乏对合作利益的有效分配机制，就不能保障每个合作者都能获得大于合作成本的绩效，则各地区就失去了合作的动力，所以构建区域利益机制是保证区域旅游合作效率的重要举措。

(一)构建区域旅游合作中区域利益机制的原则

区域内各地区基本利益主要包括三个方面：一是实现本地区旅游经济增长；二是满足本地区政府层面的政治利益；三是满足本地区居民及投资者的偏好。根据以上利益诉求，构建区域利益机制应遵循以下原则：

1市场机制原则

市场机制在区域利益分配中占有重要地位，市场机制的作用和利润最大化的动机，将促使各利益主体突破行政区划的界限而开展相互间的合作，通过横向的联合和纵向的兼并来整合区域内的生产要素，提高专业化的分工协作水平，从而优化旅游产业的组织结构，形成区域性的资源有效配置格局。

2法律手段原则

通过法律规范区域利益的补偿分配，必须明确划分出法律调整的三个基本要素，即法律规范、法律关系、实现权利和义务的行为，特别是要借助惩罚性的制度安排来防范合作中的机会主义行为。要充分利用利益约束、利益分享和利益补偿的法律机制等，协调好区域旅游合作中不同利益主体间、产业间、地区间的利益分配，确保区域旅游合作目标的顺利实现，这是区域旅游合作健康发展的重要保障。

3制度设计原则

良好的制度环境是构建合理利益机制的关键。在“效率优先，兼顾公平”的原则下，运用制度手段构建各地区在区域合作中的激励结构，通过利益补偿和对弱势群体的援助，维持公平与效率的动态平衡。在保护各利益主体合法权益的同时。统筹兼顾，抓住各方利益的契合点，扩展共同利益，推动共同利益的整合，同时制约各个利益主体的行为。

4财政手段原则

财政手段对区域利益的补偿分配也起着很大的作用，特别在转移支付方面。一个内部旅游经济协调发展的区域可以使区位、生产要素和产业结构不同的各地区通过合理分工协作而承担不同的旅游经济功能，克服单个城市在资源、空间等方面的不足，在更大的区域范围内实现单个城市无法达到的集聚经济和集群效应。在这一基础上对配合协调的地区，运用支付转移进行补偿，实现协调发展。

(二)构建区域旅游合作中区域利益机制的基本思路

建立完善的区域旅游合作中的利益机制是减少各地区在旅游合作中的冲突，促使区域旅游合作向纵深发展的需要。为了确保区域旅游合作的有效运转，各地区须在以上原则的基础上，构建有效的区域利益约束和分享机制，建立完善的利益补偿机制(如图1)。

1建立区域旅游利益约束机制

在区域旅游合作中，市场机制只能在有限的范围内发挥作用，政府可以运用行政权力对经济进行干预。在个体利益的导向下，地方政府为追逐地方利益而产生对市场过度干预的行为，由此导致区域旅游合作中的利益冲突。因此，要建立区域旅游利益约束机制，一方面通过健全制度规范，对地方政府行为进行有效的约束，对于合作中可能出现的地方行政垄断，通过制度规范，规定合作各方的权利义务，并对地方政府的垄断行为和不正当竞争行为进行统一规范，体现机会均等、利益分享和公平竞争的原则，有效地消除行政性限制竞争行为，创造公平竞争的市场环境。例如，出台合作的相关法规，包括区域内允许异地开办旅行社、导游跨地区带团、旅行社跨地区组团和外地车辆区域内自由通行等无障碍旅游政策，培育良好的旅游合作环境。另一方面，加强组织约束，建立和完善科学的政绩评价体系，有效地规范官员的行为取向和行为模式，将政府政绩的评价与地方旅游经济发展的现状、短期及长远计划相结合，重视社会经济可持续发展的能力，突出政绩考核体系的综合性，以鼓励、保护并推动区域旅游合作。

2建立区域旅游利益分享机制

在区域旅游经济发展中，参与市场竞争的经济主体都有自身的利益选择与预期，因此，需要建立区域旅游利益分享机制。区域旅游利益分享机制是指各合作成员通过整合区域旅游业发展政策、制度设计来实现地方之间的利益转移，从而实现区域旅游利益在合作成员之间的合理分配。该机制强调三个方面：一是机会平等，消除一切造成歧视和不平等的制度性障碍，让不同的地区都能够获得与自己能力相适应的发展机会；二是权利均衡，所有的地区都具有平等的权利，享受资金、人才、政策等方面的平等权利；三是责权统一，区域内各个成员的责任和权利是统一的，都是区域旅游的建设者，也是利益的享有者。各地方政府通过合理合法的程序协商制定利益分配机制，并在实践中确保制度实施程序的合理性，从而解决各地方政府在合作中的利益冲突，为区域旅游业的健康发展提供保证。例如，社区居民是区域旅游合作中的一个弱势群体，在以往不少区域合作中，当地社区的参与程度比较低，参与方式也比较单一，国外就出现过社区居民因为被迫出售土地而失业的现象。所以旅游合作应充分征求当地居民的意见，突破社区咨询和象征性的参与，增加参与的积极性和主动性，使社区居民享受应得的权益。

3建立区域旅游利益补偿机制

区域旅游合作是一种互动行为，这种互动的前提是对合作行为的激励。在市场机制的作用下，一旦利益协调受阻，区域旅游合作就容易陷入议而不决或决而难行的困境。区域旅游合作中的利益补偿机制以公平性为原则，以市场调节为基础，通过建立规范的补偿制度，来实现区域内部和区域之间的利益转移，并特别强调先发展地区与后发展地区之间的利益补偿与平衡，实现各合作成员共同分享区域旅游利益。在区域利益补偿机制中，一方面，应考虑通过多吸纳当地人就业、投资对当地的旅游资源进行保护等多种方式使当地社区尽可能多地获益，推动旅游地经济、社会的发展。另一方面，合作区域中较发达的一方可通过低息或无息贷款、政府援助等途径支援欠发达地区的旅游基础设施建设和人力资源培训，达到地区间利益合作的目的。例如，借鉴欧盟旅游一体化的发展经验，可成立区域旅游合作公用基金，公用基金的作用是补偿由于区域旅游合作而利益受损的地区，使其不要因为暂时的利益损失而放弃区域旅游合作。通过这种利益补偿方式，使得各个地方的短期利益得到保障，有利于保持区域旅游合作的持久性；公用基金也可以用于奖励遵照区域旅游规划规范运行的地区。总之，区域旅游合作要加强制度设计，划定补偿范围，明确补偿对象，完善补偿标准和补偿期限等，对参与区域旅游分工合作而正效应最小地区或负效应地区进行合理补偿。