大城市郊区农村宅基地管理制度改革初探

王 瑶

【摘要】 在当今的大城市郊区,在市场化、城市化和生态化的推动下,乡村成为农民与居民、本地人与外地人共同利用的社区,农宅的生产资料、环境和财产功能日趋突出,宅基地政策法规依然故我,与实际严重脱离,带来矛盾重重,有必要探寻改革措施,寻找新的出路。

【关键词】 宅基地;宅院;集体所有

一、农村宅基地制度的演变

1.新中国建立初期农村宅基地与住房私有制度。1952年北京向郊区农民颁发了《北京市郊区土地房产所有证》,明确“为该户全家私有产业,有耕种、居住、典当、转让、赠与等完全自由,任何人不得侵犯。”农业合作化时期和公社化初期,宅基地私有制度依然维持。

2.1962年9月中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(即“六十条”)第一次宣布宅基地归生产队集体所有,不准出租和买卖;承认房屋仍归社员私有,可以出租买卖。确定了我国农村宅基地的基本性质和农民住宅的“一宅两制”特点。

3.1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》,1986年6月全国人大常委会通过《土地管理法》,强化了农村宅基地的管理制度。内容包括:申请建房用地要具备条件,经过审批符合规划;宅基地面积要有限额标准;“出租出卖房屋的,不得再申请宅基地”等。

4.90年代末宅基地流转政策逐步收紧。1998年8月29日《土地管理法》修订时删除了允许城镇非农业户口的居民在农村建住宅的规定。2007年12月《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次申明“三个不得”:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房”。

二、北京郊区农村宅基地管理现状与宅基地制度评价

(一)北京郊区农村宅基地管理基本情况

1.总面积没有大增加,管理有序有效。北京郊区农村居民点用地1981年土地概查为 116.72万亩;1992年土地详查为127.74万亩,2001年二次土地详查为13343万亩,20年农村居民点占地增加16.71万亩,增长14.32%,年均递增0.67 %。由于城市扩张使一批村庄消失,2007年农村居民点比2001年还减少了1.39万亩。上述数据表明:北京郊区农村居民点占地稍有扩大,管理保持有序有效局面。违章建房占用宅基地并不是当今郊区宅基地管理的突出矛盾。

2.郊区村庄已经成为本地农民、城乡居民和外来人口共同利用的居民点。北京郊区农村人口结构发生重大变化,已成为农民与居民、原住民与外来人口集聚地,村民就业多样化的社区。近郊区村庄的外来人口已超过本地人。边远的集镇和旅游地也有不少的城市居民和外来农民工。京郊农村村庄的人口结构及总量的变化,是对传统观念的颠覆。从中可得到这样的启示:其一,农村宅基地不再为农民专用,使用人已趋向多元化,“农村宅基地使用人”应予以新的概念;其二,城市化不意味着乡村的消失,在一定的时期,还表现乡村人口的增长。

3.世界城市和绿色北京的定位,使郊区农业农村的生态服务价值日益重要。一是来自农林牧渔业生产的农业经济价值269.97亿元,二是将农业特有的生态优势向二、三产业延伸所产生的农业生态经济服务价值为42.92亿元,三是农业范畴中的自然资源为人类的生存和生活环境带来涵养水源、保育土壤、固碳制氧、净化环境、生物多样性等功能,按一定系数贴现后的农业生态环境服务价值为5501.07亿元。生态服务总价值已经和京郊地区生产总值(2006年为5935.4亿元)不相上下。这个计算,使人们对郊区农业农村(包括农宅)的功能地位刮目相看。

4.市场化、城市化和生态化。

(1)房屋出租。

(2)经营“农家乐”,发展观光休闲农业。

(3)住宅出卖。

(4)在拆迁时获取高额补偿。

(二)现行宅基地制度的评价与未来演变趋势

现行宅基地制度的主要特征是:一宅两制,房地分离;无偿取得,长期使用;政府管制,不准流通;强调福利,漠视产权。

1.现行宅基地制度的评析

(1)使农民获得了基本公平的住宅用地保障,实现了农村居者有其屋;严格的审批程序,避免了农地的乱占滥用,节约了土地;宅基地管理大体有序有效,促进农村稳定。(2)具有集体福利性质,实现了人人有房住,奠定了农村住房保障的基础。但没有反应出宅基地的商品价值,也成为当今宅基地使用问题的症结。(3)在社会转型时期导致了一系列新问题新矛盾的发生。(4)管理权高度集中,宅基地所有者的权益被边缘化。(5)制度发育不成熟,适应新环境的能力差。其表现,一是法规政策过于滞后,二是法规自身存有缺陷。

2.宅基地制度的未来演变趋势

生产方式决定生活方式、居住方式。在可预见的未来,北京郊区农村的演变,大体有三种类型:城镇化地区,农村将变成城市,大部分农民将上楼,过城市生活;乡村化地区,以二三产业为主,保留一些农业,变成城乡居民、本地与外来人口混居的社会;生态化地区,基本保留农村的风貌,不断提高生态服务价值和城市后花园的功能。

三、宅基地制度改革的大思路与有偿使用实验

(一)宅基地制度改革创新的思路

(1)正视国情,维护土地公有制。(2)保障农村村民居住并有利于居住质量的不断提升。(3)引入市场机制,体现土地及房屋的商品价值,增加“房”“地”内在联系,有利房产有序流转,促进城市化和城乡一体化。(4)维护土地所有者的权益,增加土地的经济收益,使广大农民收益。(5)有利于我国形成一元化的城乡住宅制度。(6)具有可行性,便于操作,有利于行政管理职能转变。

(二)宅基地制度改革创新的突破口——实行宅基地有偿使用

(1)宅基地使用将开放,消除了向使用多元化转变的障碍,就不用为界定使用人和条件再绞心费脑。(2)有偿使用体现了宅基地的商品价值,使用有价将成为人们使用宅基地酌量的重要经济因素,消除“不用白不用” “不占白不占”的心态,能有效地遏制多占乱占宅基地、大量农宅闲置的现象,有利于土地的合理利用。实现土地收益,有利于增强集体经济实力和增加农民收入。(3)密切“房”“地”联系,可为实现“‘地随‘房走”奠定基础,从而促进房产健康流转。(4)实行有偿使用可提高集体管理宅基地的积极性,减少行政管理的负担,有利于管理体系的职能转变。

(三)推行宅基地有偿使用的原则和政策的要点

(1)坚持社会主义道路,维护宅基地集体所有,保持宅基地用于居住的基本属性。(2)保持农村宅基地使用的福利性质和公平原则,农民(集体经济组织成员)无偿使用宅基地。(3)宅基地使用费标准要符合地价原则,但要适应农村经济水平,起步要低(远低于地价),缓慢提高,始终使绝大多数使用人能够承受。(4)政府规定使用费原则和标准,使用费标准应既有区域差异,又要体现使用人的户籍身份、土地质量、使用性质、房屋取得方式、人口户型等差别,区别对待。(5)宅基地土地所有者是使用费的所有者、管理者,宅基地使用费实行专用,用于村庄建设和对农民(集体经济组织成员)无偿使用的补偿。