财政腐败新视角

李成言 庄德水

财政腐败是一种制度性腐败,与我国财政体制的发展现状密切相关。由于财政腐败与公共利益紧密相联,其危害性和破坏范围更大。

当前,财政腐败正愈演愈烈。据统计,在腐败集中发生的10个主要领域中,财政领域腐败造成的损失排在第二位,仅次于金融领域造成的经济损失。

2008年度审计报告表明:2007年有53个中央部门存在超过293亿元人民币的问题金额。13个省区挪用2.58亿元救灾资金。此外,全国133个城市中有20亿元住房公积金被不当挪用。

财政腐败是一种制度性腐败,与我国财政体制的发展现状密切相关。由于财政腐败与公共利益紧密相联,其危害性和破坏性更大。

何以发生财政腐败

我国现行的“双轨制”财政体制,它一方面具有公共服务型财政体制的新成分,另一方面又留有传统财政体制的不良传统,是一种吃饭财政。我国财政体制的痼疾在于财政权力过于集中。

财政腐败的体制性原因在于财政管理的权力优势,体现在预算权力、预算外资金权力、税收权力、国有资产管理权力等方面。这种权力过于集中的现象导致政府预算的膨胀、预算资金的浪费,预算内资金转化为预算外资金,税收和国有资产的大量流失,并导致政府预算部门化、部门利益个人化。加上财政分权不合理,最终导致财政腐败的滋生蔓延。

现行的财政预算一直存在管理不足问题。政府财政预算不公开,不由人大进行实质审批,不交人大监督,致使预算审批过程流于形式。国家的财政大权完全掌握在政府手中,而具体工作又掌握在财政部及各部委手里。

另一个具体问题是财政支出预算结构不合理。行政管理支出占比过高,增长过快,这说明政府机构中吃“皇粮”的人员越来越多。在我国目前财政的各类支出中,行政管理费占到18.6%,年均增长速度达到20.06%,大大挤占了本来就有限的财政资金。

第三个严重问题是预算资金管理的困境。受部门利益的驱使,一些部门随意增设收费项目,扩大收费范围,甚至私设“小金库”,胡花滥用,中饱私囊,这实际上为腐败打开了大门。财政预算管理不足是产生财政腐败的根本原因。

目前,财政监督制度并没有以法律规范的形式确定下来,财政监督的职能定位与公共财政体系建设的内在要求仍不契合。财政监督方面的行政经费和人员保障方面存在不足,偏向和缺位现象仍然存在。财政监督弱化也是财政领域腐败现象的产生源头之一。

财政腐败的特点

财政收入领域的腐败类型,一是该收的不收好,如税收腐败,二是不该收的乱收,如行政乱收费现象;财政支出领域的职务消费腐败和政府采购腐败;财政转移支付领域的“公贿”腐败。

税收领域是最容易发生腐败的领域之一。就税收立法而言,一方面某些利益集团“俘获”税收部门和立法部门的决策人员,对税收政策的制定和调整施加不正当影响;另一方面税收部门倾向于制定有利于本部门的税法。就税收执法而言,这是日常生活中最熟悉、最普遍的腐败形式之一,具体表现为税务人员贪污、挪用、挤占税款,在税收执法中吃、拿、卡、占、要,向纳税人索贿,收人情税和关系税等等。就税收优惠而言,一些地方政府领导受个别企业的贿赂和游说,违规给予税收优惠承诺,甚至给自己亲属所办公司也予以税收优惠。就税收检查而言,税收检查人员受单位利益驱使,对逃税避税行为视而不见,甚至与违法者相勾结,利益共沾。

行政乱收费现象一直是社会反映强烈、政府着力改革的突出问题。据统计,全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元,统计外的预算外收入至少3000亿元,两项相加即超过8000亿元。而这其中相当大的一部分,来源于政府乱收费和乱罚款。

职务消费腐败是一种独特的权力腐败,是财政腐败最集中、最典型的表现。具体来说,表现在“吃、住、行、游、学”等五个方面。“吃”表现为公款吃喝,“一支烟一斤油,一顿饭一头牛”;“住”即公房违规消费,官“房”面积不仅大,而且挤占社会保障住房名额;“行”表现为公车消费,公事用占三分之一,领导干部私用占三分之一,司机私用占三分之一,加上公款报销维修费、加油费等,公车不“公”;还有公费“游”和“学”,“学习学习,休息休息;联系联系,米西米西”。据统计,我国职务消费已分别占到全部财政收入和支出比例的10%和38%以上,这不仅带来财政扩张的“挤出效应”,严重挤占财政资金,而且增加了人民的财政负担。

现行政府采购中存在腐败现象一般有:采购方制定特殊的规则来满足其所倾向的特定的供应商;采购人将机密的竞争信息向特定的供应商提供;采购人将处于紧急状态和特殊情况作为借口,在无竞争的情形下与特定供应商签约;采购人则通过主观的资格审查排挤某些供应商,使其丧失竞争资格等。说到底,采购腐败是公务消费腐败、炫耀性腐败的先导,它们是紧密相联的。

“公贿”就是利用公款行贿,简单地说,就是“跑部钱进”、“进京送宝”。“公贿”往往由单位领导班子成员共同商定,以单位“公家”的面目出现。这种特点往往让人们看不到危害性,使得“公贿”具有很大的欺骗性。“公贿”的目的,在于争取国家财政投入、国家投资、重点工程建设、不正当市场竞争优势等本地的“公共”事务。

“公贿”一方面对掌握拨款权的部门及其人員来说是一种寻租行为,另一方面对地方政府和部门来说是一种公对公的权钱交易。争取到这些项目意味着当地政府成员不仅可以获得个人政绩,而且可以“一个工程干三年,收益十年吃不完”,获得个人私利。为此,一些单位和部门通过各种官场关系,纷纷拿出单位资金或所要争取的财政经费一部分作为活动经费,甚至拿出投资额的5%-10%来“攻关”,于是产生“跑部钱进”等腐败问题。

如何防治财政腐败

防治财政腐败是一个系统工程,需要整个财政体制的改革作为支撑。即理清权力制约、资金监控、行为规范、严格管理等关键部位和环节,从源头上预防和治理财政腐败。财政体制改革的方向是实现阳光财政、民主财政和法治财政。

阳光财政是公共财政的本质要求,也是防治财政腐败的基本要求。“阳光财政”的基础在于规范管理,工作要求在于公开透明,工作目标在于提高财政绩效。为此,在技术操作层面上,深化部门预算、国库直拨、政府采购、“收支两条线”管理、绩效预算等财政预算管理改革。在制度层面上,加大社会监督的力度和财政责任追究的力度,把行政监督与社会监督相结合,把事前、事中、事后监督相结合,建立一个具有“合理的收支、严格的预算、规范的操作、严密的监督”的公共财政体制。

民主财政是财政体制的核心,也是防治财政腐败的关键举措。

当前根本性措施是,重新划分与调配中央与地方的事权与财权,给地方政府相应的财权来保障其事权,使二者相匹配。在下放财事权的基础上,在地方实行财政民主制,即由现在的“上级监控”,转化为“当地纳税人监控”,把财政问责权交由当地人大,包括地方人事罢免权。只有处理好地方事权与财权二者关系,“跑部钱进”现象才能得到遏制。

法治财政是公共财政实现公共性的具体要求。我国财政法治化不足,主要表现在两个方面:一是财政法律法规不够完善,二是有法不依的现象比较普遍。为此,应普及法治财政的意识,树立自觉的纳税意识、财政预算监督意识,以及人人平等分享政府公共服务的权利意识。同时,把已经颁布实施的预算法、会计法、审计法、采购法、税法、会计准则,及相关实施条例、暂行办法综合起来,形成一个综合的财政法律体系。

(作者单位:北京大学廉政建设研究中心)