论当前农村土地流转制度面临的问题及对策

孙鹏媛

摘要：农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的有效途径。虽然《农村土地承包法》和《物权法》构建了农村土地制度的基本框架，使农村土地承包经营权得到一定程度的法律保障，但是依旧存在着诸多缺陷。本文对现阶段农村土地流转的现状和存在的问题进行深入分析，并提出一些对策，希望能对建立健全农村土地流转制度有所助益。

关键词：土地流转制度土地承包经营权对策

0引言

胡锦涛总书记在考察安徽省农村改革发展情况时指出，要允许农民以多种形式(转包、出租、转让、互换、股份合作等)流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此后召开的党的十七届三中全会在部署当前和今后一个时期推进农村改革发展时，强调要大力推进改革创新，加强农村制度建设，提出实现农村发展的战略目标，推进中国特色的农业现代化，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。由此可见，完善土地制度和土地市场可谓是现阶段农村改革的核心问题。而完善农村土地制度和土地市场的重要内容之一即是农村土地流转制度。进一步改革和完善农村土地流转制度，使土地资源得到合理配置，已成为我国农村土地制度改革的必然选择。

1农村土地流转制度的现状及其存在不足

根据新制度经济学的理论，制度的基本功能就是以最小的社会资源解决人们所面临的问题，或者使这一问题的解决能够实现社会福利的最大化。从制度设计的角度而言，各类业已存在的制度都有其特定的服务价值或功能。也可以说，每一项制度安排都有其特定的目标。

我国农村土地的法律制度的构建与完善更是事关我国9亿农民的切身利益和全面建设小康社会目标的实现。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下称《农村土地承包法》)和《中华人民共和国物权法》(以下称《物权法》)的颁布顺应了时代的要求，将土地承包经营权作为用益物权加以确立，从而构建了农村土地法律制度的基本框架，对农村土地承包经营权这种“私”权有了较为完善的法律保障。但是，《农村土地承包法》和《物权法》仍旧存在着诸多不足，特别是对农村土地流转法律制度的规定，存在诸多亟待完善之处。

1.1农村土地承包经营权流转的现状土地承包经营权流转的具体含义有广义和狭义之分。所谓广义土地承包经营权流转，是指在遵循土地所有权归属不变的原则下，土地承包人将土地占有、使用、收益、处分权转移给其他农户或经营者，至于受让方是否改变承包地的用途，只要其符合农村经济社会发展的整体规划，其他则在所不问。狭义土地承包经营权流转，是指在确定物权属性的土地承包经营权的前提下，在遵循土地所有权归属和农业用途不变的原则下，权利人合法自愿地将土地的占有、使用、收益和处分等权利或部分权利从土地承包经营权中分离出来，通过转让、转包、出租、互换、八股、抵押等方式转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地占有、使用、收益、处分权的流转。

虽然现阶段我国实行的家庭联产承包经营打破了高度集中的生产经营模式，调动了农民的生产积极性。但是现实中的“统分结合”的双层经营模式，普遍存在的是“分”。这一情形导致经济资源分散，管理效益低下，产生了土地规模小和地块零碎分散的矛盾，致使先进生产工具和机械化作业不能得到充分利用，必然是对先进劳动力、农业机械的限制和劳动时间的浪费：农村承包经营户在农业内部的兼营倾向，制约着土地的投入和技术改革，导致大量的粗放经营现象的出现：农村承包经营户的分散经营，难以与大量市场建立真正的直接联系，从而阻碍了农村商品市场的发育。为了克服这些阻碍，途径只有一个，那就是实行农村土地承包经营权的流转。

麻昌华等(2008)通过对全国十个省的抽样问卷调查发现，农民对自己享有的农村土地承包经营权已采取了转包、互换、抵押、入股等方式进行流转，各省农村土地包经营权流转方式如表1所示。

资料来源：麻昌华，汪安亚(2008)

在对上述十省的调查中，受访者已将承包土地流动给他人耕种的比例分别是：四川省46.48％，贵州省22.65％，河南省15.17％，山东省19.10％，江苏省41.67％，山西省17.78％，黑龙江省29.28％，湖北省23.20％，湖南省44.26％，十省平均23.01％。以上调查数据.表明，我国农民对土地承包经营权的流转以采用转包、互换、出租、八股、抵押、反租倒包等方式流转为主。十省平均有23.01％的农户已将自己承包的土地以不同的方式进行了流转。由此可以推断，集体土地使用权流转在全国范围内已较为普遍。从另一方面也说明，农村土地使用权流转具有比较强烈的现实需求。

1.2现阶段农村土地承包经营权流转存在的不足我国《物权法》第128条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。<农村土地承包法>第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转：该法第42条同时规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权八股，从事农_业合作生产。这些法律对流转方式的体系设计表明，农民对于自己的土地承包经营权可以采取转包、互换、转让、出租、八股等方式流转。这些流动方式对于农村土地的规模化经营、建立农村产权市场以及加快“城乡经济社会发展一体化”战略的实现都具有重大意义。当然土地承包权流转的相关法律的确立除了具有上述重要意义外，在农村土地流转的现实中也存在着不足之处。

1.2.1农村集体土地所有权主体虚置财产所有权主体明确是进行市场交易的基础，农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转市场健康发展的基础。目前，从我国现行立法的规定中可以看出，农村土地所有权主体可以是乡(镇)集体经济组织，也可以是村集体，甚至可以是村小组。但各自的权利和边界并不清晰。显然，这里的所有权主体的不明确，形成了多元的所有权代表。多元的所有权代表必然导致了对土地事权、财政权的模糊，从而必然在土地产权市场中为权益而争，这也就人为地加大交易成本，造成了农村土地产权市场的分配效率的下降。特别是国家依然保留了对集体土地的征用权、土地利用总体规划权以及管理权，拥有比所有权人更大的控制权，这使得农村土地权利拥有者之间的关系变得更加不稳定，从而阻碍了土地承包经营权的流转。

此外，现行法律制度对土地承包经营权流转主体也存在着限制性规定。例如，《物权法》第124条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。”《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府

批准。”从上述法律规定可以看出，土地承包经营权在流转时要受到本集体成员资格的限制，从而限制了流转人和受让人的真实意愿，将那些是种田能手而又非本集体经济组织成员的受让人排除在外，致使土地承包经营权不能进入真正意义上的市场自由流转，最终必然也阻碍土地承包经营权的合理流转。

1.2.2缺乏规范的土地流转机制《物权法》第133条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农民土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《农村土地承包法》第49条也有类似的规定，这些规定都出现了一种土地流转方式即抵押。也就是说，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的农村土地承包经营权才可以抵押，而那些集体经济组织成员按家庭承包方式取得的土地承包经营权则不可以抵押。这一规定既是对农民的歧视，也限制了土地承包经营权的流转。

另外，由于农民法律知识的缺乏，造成土地承包经营权流动的法定程序不能得到严格遵守，最终也可能会损害流转农户利益。土地承包经营权属于用益物权，物权的变动方式是法定的。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权流转时应签订书面合同。然而根据调查，就转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均就达65.92％。即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包都可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，从而给农村社会稳定埋下隐患。可以说，这种状况既不利于农村土地规模化经营的发展，也不利于对受让户利益的保护。

1.2.3城乡分割的土地二元市场和户籍制度我国现行的土地征用制度是国家垄断一级市场，国家征用是农地转化为建设用地的唯一途径，而除此之外，农村非农建设用地则无法直接进入市场交易。对于目前这种国家通过对征地市场的行政垄断而导致的城乡土地市场分割而言，实质上仍然是靠剥夺农民的土地财产权收益在进行工业化和城市化。城乡二元的户籍制度又致使有意愿进入城市定居的农民不愿也不敢最终放弃土地承包经营权。这些都与统筹城乡协调发展、构建和谐社会是相违背的。

1.2.4农村社会保障体制建设滞后目前，土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子，即使已经有其他就业门路，也不愿意放弃土地承包经营权，致使土地流转的进行缺乏动力。而大部分农村地区社会保障制度的缺失，使农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障的一个重要原因，其宁肯种“粗放田”、“应付田”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿放弃对土地的承包权。因此，在没有建立较为健全的社会保障制度的条件下，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。

2对完善土地承包经营权流转制度的对策思考

随着我国农业生产力的提高，农村出现大量剩余劳动力，剩余劳动力的积压导致了农业的低效率，而非农产业的发展又为农民的转移与就业提供了机会。因此，人地关系的变化与矛盾的转化就成为新制度变革的诱因。事实上，在我国实行第一轮联产承包责任制后，就已经出现了土地使用权流转的现象。在第二轮承包后，土地的流转变得广泛而多样。到2001年，广东的农地流转发生面积就已经达到255万亩，占全省耕地面积的7.93％，涉及农户105.05万户，占农户总数的9.22％。流转方式有转包、转让、互换、小调整、八股、租赁等多种方式。

各地不断提高的土地流转发生率，就表明了环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，它反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的迫切性。

2.1适度深化农村土地产权制度改革，为农村土地流转提供必要的产权基础实践充分证明，明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。近年来农村土地流转的无序与混乱在很大程度上源自于农村土地产权制度创新的滞后。在确保农村土地的所有权归农民集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等等，使农民充分地享受土地占有权，是下一步我们的政策和法律应予以明确和保护的重要方向。只有农民的土地承包经营权成了一种完整的产权，农民在土地制度中的主体地位才能真正确立起来，这是农村土地流转市场健康发展的前提。

2.2继续稳定家庭联产承包责任制，稳定土地承包关系十一届三中全会以来的实践证明，家庭联产承包责任制是我国走向农业现代化过程中较为适合国情的有中国特色的农业发展模式，必须继续稳定并使之进一步发展。当前，土地仍然是农民收入的主要来源和谋生的主要手段，更是农民的最大社会保障。因此，必须进一步稳定和完善土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权，克服短期经济行为，并保护好耕地，走可持续发展道路。

2.3提高农村劳动者的农业科技素质和管理水平实现合理有序的土地流转和土地利用必须以具有一大批高素质的农村劳动者为前提，这种素质包括文化科技水平、实际操作经验、政策法规水平和经营管理水平等。因此，广大农村的当务之急要加大农业科技推广力度，政策法规的宣传力度以及农村专门人才的培养力度，以不断提高农村劳动者的综合素质。

2.4建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度，增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力，同时使广大农民医疗有保障，失业有保险，以解除农民对土地转让后的后顾之忧。启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供必要的援助，特别要强化可持续就业能力的培训机制，避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生。

2.5在推进土地流转的同时建立严格而规范的配套制度和措施要推进土地流转，必须进行严格而规范的制度匹配。第一，必须严格控制土地的流向，力避耕地资源的流失。第二，严格土地征用制度，完善土地补偿机制，严厉制止各种强占与寻租行为。第三，为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的防范机制。第四，为保证国家粮食安全的公共利益，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性。

3结论

综上所述，现阶段我国农村土地制度改革要想实现新的跨越式的发展，首要的问题就是要解决好农村土地的流转问题。可以说，在保持以家庭联产承包责任制为基础和统分结合的双层经营体制稳定的条件下，实行农村土地流转，有利于解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题，保持农村土地承包关系的长期稳定：有利于提高土地利用率，促进农业生产结构调整和稳定农业生产：有利于进一步推进农业产业化经营，加快农业发展，并促进农民增收；有利于促进农村剩余劳动力的转移和城镇化战略目标的实现。