对政府绩效评估研究的反思

徐　光

摘要:近年来,理论界从规范和实证两个方面对政府绩效评估进行了有价值的研究。现对研究成果作一反思,并提出今后研究必须深化的四个方面的内容。一是必须着力加强政府绩效评估的逻辑基础的研究。二是必须着力加强政府绩效评估中一级政府、政府职能部门、政府公务员绩效评估的区别性与关联性的研究。三是必须着力加强政府绩效评估的社会生态环境的研究。四是必须着力加强政府绩效评估中政府能力、政府部门能力、公务员能力与领导干部提拔重用的相关性研究。

关键词:政府;绩效评估;研究;反思

中图分类号:D630文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0198-04

近年来,学术界对政府绩效评估和政府绩效管理进行了有价值、有见地的研究。其采取的研究方法主要是沿着两个路径来展开的。一是以西方的政府绩效评估和政府绩效管理的基本经验、基本理论为研究对象,分析西方政府绩效评估和绩效管理的经验及其形成的背景、成功的原因、这些经验的普适性等问题,以期对中国政府的绩效评估、绩效管理提供借鉴;二是追随中国政府绩效评估、绩效管理的实践进程,以经验和事实为根据,来讨论中国政府绩效评估、绩效管理的成败得失,从中找出规律性的符合本民族、本地区特点的绩效评估和绩效管理的新鲜经验。可以这样认为,近年来,学术界对政府绩效评估和绩效管理的研究取得了丰硕成果,一方面,大大拓展了政府绩效评估、绩效管理研究的视野和眼界,提供了可资借鉴的理论基础和分析工具;另一方面,也极大地推动了中国政府绩效评估和绩效管理的实践进程,加快了中国政府现代化的步伐。特别值得重视和关注的论题有影响政府绩效评估的主要因素、政府绩效评估的困境与误区、推行地方政府绩效管理的制度障碍、公众满意度在中国政府绩效测评中存在的问题、行政生态对公务员绩效评估的消极影响、服务型政府绩效评估体系构建研究的基本框架以及信息化条件下公共部门绩效体系的发展趋势等,但是,对已经取得的研究成果又不宜评价过高,理论在深化,实践在推进,中国政府转型还任重道远,所以,我们没有理由不对现实的研究状况提出今后进一步强化和努力的方向,使政府绩效评估、政府绩效管理向纵深推进,以适应现实形势发展的需要。

1.必须着力加强政府绩效评估的逻辑基础的研究。所谓逻辑基础,就是理论研究的原点和逻辑根据。政府绩效评估和绩效管理,其理论原点就是“谁”来评估,这个“谁”来评估的根据是什么,由此路径来拷问,就可发现,政府绩效评估和绩效管理的逻辑根据应当是也必然是政府的性质、本质。换言之,就是政府是“谁”的,其本质功能是“干什么的”。它是政府绩效评估、绩效管理的主体之明确、路径之导向、效用之所在、价值之依归的根本。人类社会的政治文明,总的看来,可以分为前现代和现代社会。前现代社会其基本特征就是皇(王)权政治、家天下,国家是个人的,不是社会的,更不是人民的。用今天的眼光来看,也有政府绩效和绩效管理,也有保境安民,也有兴修水利,也要生产力的发展,但其宗旨就是是否国泰民安,为的是子子孙孙、千秋万代一统天下。而现代社会中的现代政府,其性质是公共体,国家和政府不再是某一个个人的,而是人民的国家,人民的政府,其政府的一切理念、一切行动、一切绩效以及对政府绩效的评估,统统以人民为出发点、落脚点。人民是政府存在的唯一根据。中国共产党是人类历史上最伟大的政党,生于忧患,成长于战争,转型于市场经济,不仅为立国、建设做出了丰功伟绩,更为改革开放、推进国家全面现代化做出了丰功伟绩。其政党、政府、军队是以人民利益为最高利益,以人民的需要为最高需要,是一个全心全意为人民谋利益的政党、政府和军队。革命、建设、改革开放之所以取得成功或正在取得成功,一切归因于这一点。用现代政治学的表述就是它是政党、政府、军队合法性的根本。早在延安时期,毛泽东就撰文指出,我们的党、我们的军队是全心全意为人民服务的。建国后,我党反复强调党的性质宗旨仍然是全心全意为人民服务。尽管在“文革”时期,为人民服务在一定程度上受到了影响,但政党、政府的性质、宗旨却从来没有变过,反而更觉珍贵和正确。改革开放以来,邓小平反复强调政党、政府的人民性,并且贯穿于改革开放的一切理念、决策和行动之中。他提出的著名的“三个有利于”标准,至今深入人心,家喻户晓。江泽民提出的重大理论创新“三个代表”重要思想,是党和政府性质、宗旨的与时俱进的现代表达。胡锦涛总书记提出的“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”则是科学发展观以人为本核心思想的经典阐释。但现实的问题是,一个曾经适应于战争需要的政党、一个适应于计划经济需要的政党,如何适应于当今全球化的需要、适应于进一步深化改革开放的需要、适应于推进市场经济的需要、适应于全面现代化的需要,来不断增强其自身的合法性、人民性呢?这就是我们不能不深入进行研究的大课题,只有把这个问题研究好了,政党、政府的绩效评估、绩效管理才真正找到了最关键、最根本的钥匙。诚然,政党、政府的人民性有三个基本的来源。一是意识形态基础。二是制度基础。三是有效性基础。就学术界目前已有的研究成果来看,几乎众口一词的认为,意识形态的合法性基础正在经受着日益严峻的挑战,这其中有“文革”遗祸的影响,但也不乏全球化、市场化、世俗化的挑战。不可否认的是,中国要推进现代化,而现代化是一个不可逆的过程,对金钱的追求、物欲的不断膨胀,价值多元、社会分层、生活方式多样,既是现代化的结果又是现代化的助推,只是用惯用的、熟悉的老方法来解决意识形态的合法性问题,已显露其疲态,这已是不争的事实。其次制度安排的现代化的问题。尽管国人都知道要加强制度建设,但对如何加强制度建设、建设了的制度效用如何,这才是问题的实质。一个国家所有的制度建设有个基本的方位,这就是限制公权力和保障民权。权力过分集中的现实状况在多大程度上迟滞了公权力的限制,要解决公权力的制约问题,就必须首先解决权力过分集中问题。这是制度建设的瓶颈之所在。就有效性而言,GDP是有效性的一个重要内容,但绝对不是全部,科学发展观就是要全面准确地把握GDP在有效性中的位置,就是要摆正财富增长在中国现代化中的位置,就是要处理好资源、机会在全社会中公平、公正配置的问题。由此可见,分析研究上述问题在我国政府绩效评估、绩效管理的研究中具有先决性、基础性、方向性的地位和作用,这样的评估应该是恰如其分的。

2.必须着力加强政府绩效评估中一级政府、政府职能部门、政府公务员绩效评估的区别性与关联性的研究。其实,政府绩效评估是一个内涵丰富的范畴,至少涵括三项内容,一是作为一级政府的政府绩效。二是一级政府中作为政府职能部门的绩效。三是作为政府职能部门中公务员个体的绩效。这三者既相互联系又相互区别,科学界定三者的联系与区别,对政府绩效评估和绩效管理意义重大。作为一级政府的政府绩效应该主要考察以下几个方面:经济发展的速度、质量和效益;民主化进程中决策科学性、民众积极性、社会稳定性的状况;全社会的创业创新精神和人文素质的提升;社会公平、社会公正的实现程度以及社会公共资源、机会在民众中的科学合理配置,等等。一级政府中作为政府职能部门的绩效,应该包括以下几个方面:首先是政府职能部门内部机构的科学配置和优化。机构是职能的组织载体,没有组织机构的功能分化和优化,职能部门能最大限度地发挥好作用是很难办到的事情。笔者认为,把职能部门组织内部的机构优化作为部门绩效考评的重要参数有非常重要的意义。人所共知,中国处于转型期,政府职能当然也处于转型期,其职能的优化既靠上级政府,也靠政府职能部门。政府改革动力不足的一个根本原因就是部门缺乏自我革新的精神,在中国的官僚制下更是如此。如果将部门职能优化作为部门绩效考核的首要参数,就将加大部门组织结构优化的动力,增强部门回应性。我国政府存在的一个长期为人诟病的弊端就是政府公共行政实际已演化为“部门”行政,其公共性、公正性、公平性亟待加强。其次是部门内部机构承担职能的完成情况。作为政府职能部门中公务员个体的绩效考评,从目前现状看,存在的问题更多。尽管从表象上看,这个方面的考评、考核已经有了较为完善的指标体系,但其实效如何很值得仔细考量。现有的指标大都包含德、能、勤、绩,如果是领导干部还要再加上廉,有工作岗位说明书等等。但评价一个公务员是不是称职或合格,人为主观因素太大,而客观成分太小。社会民谣“说你行,你就行,不行也行;说你不行,你就不行,行也不行;不服不行”,可以作为对公务员考核状况的一种解读的视角,另外,传统社会的考察人的标准依然存在,比如偏重道德因素,轻视才干因素;而道德因素最终会演化为“听话”,甚至“溜须拍马”,“弄虚作假”、“哄上级领导高兴”已成为社会的常态化的工作方式和公务员行为方式的基本范型。由上述分析可见,作为一级政府的绩效评估、作为政府职能部门的绩效评估、作为政府职能部门中的公务人员的绩效评估是有明显的区别性的。作为公务员,他是个体,政府职能部门却是群体,而作为一级政府则是更加综合的整体。它们之间是个体和群体的关系,政府职能部门是作为一级政府职能的分解和细分,而作为公务员个体则是政府职能部门功能的分化和承当。但是,它们之间的联系也是十分清楚的。公务员个体绩效评估是群体绩效评估的基础,没有公务员个体绩效评估的科学化、客观化,就不可能有政府职能部门、一级政府绩效评估的科学化和客观化。可见,公务员个体绩效评估是所有绩效评估的基础。正是基于这样一种判断,那么,我们必须夯实公务员个体绩效评估这一基础。当下中国,最重要的问题是去“意识形态化”,即要正确处理好态度与绩效之间的关系。一般而言,水平、能力、态度三者决定了公务员个人的工作绩效,而不仅仅是态度。重态度,而轻水平和能力,这是我国官僚组织中长期存在的影响公务员绩效评估科学化的重要因素,传统意识形态考量一个人,主要不是从工作绩效的层面出发,而是从一个人的态度层面出发,其典型的话语是“一个人能力有大小,但只要有这点精神”,这就是典型的精神主导型的衡量人的标准。精神固然重要,没有一个良好工作态度的人,是很难成为一个高绩效的人。但凡事都有个度,超出了度,就会造成精神第一,甚至精神万能,这明显是传统意识形态的痕迹。我们公共机关加班如此的多,这就是受到传统意识形态的深刻影响的结果。一个人加班常常能够受到领导者的表扬和褒奖,其实这里面要问一个为什么?是本人工作能力与岗位职责不相匹配,还是他的工作量太大,如果是个人能力不能胜任该项工作,那就应该将其调整到恰当而又合适的工作岗位去,而不应该是“小马拉大车”,伤害人的自尊,让其从工作中找不到乐趣。如果是其工作量太大,就应该增加人手,合理而科学地匹配工作量,公务员绩效评估,光看一个人工作是不是努力、用心是远远不够的,而且,态度常常难以科学考量和客观反映,全凭领导和同事的感觉了,当对公务员的绩效评估“跟着感觉走”,那其考量出来的结果能够反映事实的真象就很困难了。就政府职能部门而言,当下中国,最重要的问题是部门争权,部门争利,部门想尽办法扩大机构人员和财政预算。政府就是提供公共产品和公共服务的,事实上就是花钱的,钱往哪里花,花多少就能够满足工作要求,这就必须要有一套严格、科学、缜密的制度按排,否则,花钱的价值取向和花钱的效率就失去了基本的保障。“多要钱、乱花钱”,“花钱主要不在民生上,而在面子工程、政绩工程上”,这才是政府职能部门绩效评估要解决的最为关键的问题。就一级政府的绩效评估来说,当下最重要的问题是:我们需要GDP,必须全力谋发展;但是我们需要什么样的GDP,我们决不能够需要虚假的GDP,绝不需要破坏生态环境的GDP,绝不需要没有发展后劲、竭泽而渔的GDP,绝不需要对人民生活改善不力的GDP,否则科学发展观对发展还能起到指导作用吗?一味地想以政府有效性,即经济发展速度来实现民众对政府的认同,试图解决合法性危机,其效果未必乐观。就目前显见的情况来看,全国已有一些地区,因为一件突发、甚至偶发的事件,就会引发有一定规模的群体性事件,甚至出现相当规模的骚乱,这就必须引起我们的思考。单纯的经济高速增长并不能够完全解决合法性危机问题。也就是说,经济高速增长,增强政府有效性来解决合法性危机是有一定限度的,政府要想全面解决合法性危机,就必须在民主化进程中如何增强决策科学性、民众积极性、社会稳定性的状况上狠下工夫;就必须在引导全社会的创业创新精神和人文素质的提升上狠下工夫;就必须在努力增进社会公平、社会公正的实现程度以及社会公共资源、机会在民众中的科学合理配置上狠下工夫,这才是政府合法性危机解决的治本之策,而不是治标之举,这也当然地成为作为一级政府绩效考量的重要内容,而不是可有可无的、可干可不干的事情。

3.必须着力加强政府绩效评估的社会生态环境的研究。政府、政府职能部门、政府公务员是生存在社会环境中的,整个社会生态文化环境与政府、政府职能部门、政府公务员是一种互动关系,但这种互动关系到底是良性的还是非良性的,是政府绩效评估、绩效管理必须研究的重要问题。政府为什么做事,做什么样的事,绩效如何,整个行动准则、行为方式是受着社会文化生态环境的深刻影响的。文化,大体上有三层含义,一是一种精神,二是一种制度,三是一种行为。而社会文化生态环境,大体也包括三项内容,一是政党文化,二是行政文化,三是公民文化。就中国的现实情况来看,这三种文化在社会中的地位、作用是不一样的。因为,中国共产党是中国现代化的领导核心,掌控着国家、政府的最重要的核心权力,因此,它是文化的核心层,在整个文化生态环境中居于核心地位,起着支配和主导的作用。当下中国的政党文化最重要的问题是如何面对世界全球化、中国现代化、价值多元化、利益诉求显性化所带来的挑战和机遇,加快中国共产党的现代转型的步伐,真真切切地做到代表社会生产力的发展要求,代表先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益,实现中国的科学发展、和谐发展、可持续发展。这种文化样式不仅是一种理念,还要是一种制度安排,还要变成全体党员,特别是党的各层级领导干部的一种行为方式。对我党政党文化现代化最大的障碍就是权力过分集中的问题。这既是民族的几千年文化原生态的遗存,又是战争环境、军事斗争的再模塑,又是计划经济体制的再强固,更是风险社会来临后的一种当然的应对。权力过分集中,政党、政府的绩效评估和绩效管理就极有可能产生“自说自话”的现象,自我肯定、自我表扬,甚至自我吹嘘,就很有可能出现社会的纠错机制难以建立的问题。绩效评估和绩效管理从本质上来说,就是一种纠错机制。从中国行政文化来说,它同政党文化一样,也面临着一个现代转型的问题。其核心问题是如何打造服务型政府。在我国,“官本位”意识源远流长,人民当家做主还在很大程度上停留在形式上、文件上、法规条文上,真正落到实处还有很长的路程要走,“公仆”与主人错位的现象比比皆是,公共产品和公共服务的供给还在很大程度上说是一种恩赐,而不是一种当然的事、分内的事、必须的事,公共产品和公共服务供给的数量和质量不是来源于对民众的真实需求的回应,而是政府的一种主观的判断,最典型的就是为民办实事,其实事很多是政府的一种自说自话,老百姓并不买账。就公民文化来讲,也面临着一个现代转型的问题,其核心就是将绵延不绝的臣民文化转变为具有现代意识的公民文化。公民文化的主旨就是人民是社会的主人,是国家的主人,一个社会、一个国家、一个政党离开主人一切将无从谈起。从这三大文化的转型来看,政党文化的转型最为关键、最为重要。而行政文化是其次,公民文化更是其次。我党近年来已经开启了党内民主,并且加快推进了党内民主的步伐,我国的政府已经开启了政务公开、行政问责等一系列举措,才使得民生问题不断得到重视,网络的舆情不断得到高层的关注,文化转型呈现了良好的发展态势,只有在这样的社会文化生态环境下,政府绩效评估、绩效管理才有了坚实的社会基础,才有了科学化、客观化的现实可能,所以加强政府绩效评估、绩效管理的社会生态文化的研究就成为不可或缺的重要内容。

4.必须着力加强政府绩效评估中政府能力、政府部门能力、公务员能力与领导干部提拔重用的相关性研究。所谓政府能力,就是政府与时俱进地调整、定位、完成自己使命、任务的水平、本领。所谓政府职能部门的能力,就是政府职能部门与时俱进地调整、定位完成自己使命、任务的水平、本领。所谓公务员的能力,就是公务员自身与时俱进地调整、定位、完成自己使命、任务的水平、本领。之所以要把与时俱进地调整、定位自身使命、任务的水平、本领放在如此重要的地位,其理由是我国处于社会转型期,而且这个阶段可能还相当漫长,从革命战争转向和平建设,从计划经济转向市场经济,从相对封闭转向应对全球化,政府职能的演进和转型显得相当重要。改革开放三十余年来,我们时时刻刻都面临着民众、社会以及政府自身对政府职能的严峻的拷问,从“政治运动型”政府进入到“经济发展压力型政府”,又进入到“科学发展型政府”,政府到底做什么,应该做什么,哪些事应该是重中之重,哪些是当务之急,这都没有现成的公式可套用,加之,我国地区差别如此之大,省情、市情、县情、乡情千差万别,不因地制宜、大胆创新,适时调整与定位,政府到底做什么可能会成为谁也说不清的问题,假如连说都说不清楚,那实践就有可能是南辕北辙了。在政治运动型政府时期,运动出干部,阶级斗争出人才,结果是阶级斗争整错了人;在经济发展压力型政府时期,GDP出干部,招商引资出人才,结果出现了“官出数字,数字出官”的社会怪象。非常幸运的是我们迎来了科学发展的崭新的历史新阶段,这就为我们科学评价公务员能力、科学评价政府职能部门的能力、科学评价一级政府的政府能力,提供了最科学、最全面、最权威、最有效的标尺。公共选择理论认为公务员具有自利性,会在可能的制度限度内追求自身的利益。没有谁愿意官越当越小,管的人越来越少,可用财力越来越弱。面对这种不容忽视、更不能抹杀的客观存在,我们只有努力寻找、正确引导其方向,这就是使落实科学发展最出色、最有成就、最有绩效的人,在官僚体制中最大的实现其自身的价值和社会价值,努力实现组织发展、事业发展和个人发展的双赢和多赢。从而有效消解传统社会的“朝中有人好做官”、“以人划线”、“熟人社会血缘、情缘高于一切”等落后的社会文化生态环境,实现政府能力、政府部门能力、公务员能力与领导干部提拔重用的良性互动。