兰州：穷政府与穷百姓的博弈

石　破

不发达地区的政府似有一种“收费情结”，要解决财政支出不够的问题，首先想到的就是收费。

当不发达地区的“穷经济”把“穷政府”与“穷百姓”缠绕在一起时，他们应该怎样处理好彼此的关系?

“穷政府的官员确实不好当。”兰州大学经济管理学院博导宋超英教授说，“经济穷的地方往往是吃饭财政，每年财政收入仅够给公务员发工资，剩下就没什么钱了。如果政府一没钱，就想法到老百姓身上弄钱，老百姓穷上加穷，干起工作没劲，经济更不景气，政府税收也不高，大家就都陷在穷的怪圈里走不出来，恶性循环。”

宋超英这番话是针对兰州市最近一项收费政策有感而发。

这项费用名叫“贷款建设路桥车辆通行费”，简称“路桥费”，收费主体是兰州市政府城投公司。当地知情者说，从2001年起，兰州市就开始征收类似费用了，当时叫“道建费”。2003年12月，国务院针对机动车辆乱收费等问题开展专项治理，兰州市的“道建费”遭遇清理。

但政府的该项收费冲动一直没有放弃。2007年5月，兰州市将原“道建费”改为“路桥费”，上报征收并获省政府“试行批准”，试行期为2007年10月～2009年10月。

今年10月底试行期结束前，兰州市报请省政府同意该市正式收取“路桥费”。11月6日，省政府做出了同意的批复。收费期限为20年(含2007年10月-2009年10月试行期两年)。

路桥费风波

兰州市为什么要征收这样一项费用?据当地媒体刊登的市政府新闻发言人“答记者问”：近几年来，该市“在城市建设方面的资金投入前所未有”，但自有财政资金远远不够，主要依赖银行贷款，目前已进入还债高峰期，但未来10年，兰州市还要再投资600亿元用于路桥基础设施。因此，收取路桥费“已成为兰州市偿还贷款的必要补充”。

在进入“偿债高峰期”的同时，又要进入新的“投资建设高峰期”，这样的发展思路真的要很有想象力才能领会。但兰州市认为自己已找到一条解决资金矛盾的有效途径，那就是：“将政府的组织优势和银行的融资优势充分结合起来，让银行贷款成为兰州城市建设的主要融资平台。”

据市政府提供数据：截至2009年4月，包括国家开发银行、中国建设银行、兰州银行等在内的金融机构已为该市城市基础设施建设累计贷款106.2亿元。

另据当地媒体披露：事实上早在几年前，兰州城投公司就以路桥收费权作为质押，与国家开发银行先后签订了52.9亿元的路桥建设项目贷款协议。有关人士始终坚称：如果取消路桥费，银行就会收回贷款。

原来路桥费表面上是政府要收，实则是银行要收。换句话说，车主缴不缴费，已不是兰州市政府说了算，而是银行说了算了。

宋超英教授对此有不同看法：“政府把贷款修路的收费权抵押给银行，这是金融运作的一个方式，从金融操作角度没有漏洞。关键是兰州市哪条路是政府贷款修建的?这些路应不应该贷款修建?要说清楚。你能说城市每条路都是贷款吗?你要说清楚了，在哪条路上设收费站，我们不走这条路!”

不幸的是，根据兰州市新闻发言人提供的资料，近几年来，“通过多方融资，我市先后建成了4座城市大型桥梁，完成了城市5个出入口道路及24条城市道路的新建和改扩建，修建了2座立交桥，15座过街天桥，23座地下通道”。即是说，这几年该市修建、改建的大街小巷、大桥小口等几乎所有城市道路桥梁建设，都用到了银行贷款。

兰州大学法学院副教授胡珀认为，高速公路、隧道、大型桥梁的建设，投资比较大，光靠地方财政支付不了，才会产生银行贷款，而城市内一般道路，建设资金应主要依靠地方财政，即使有贷款也不应很大。兰州市政府采用“把路桥收费权质押给银行，收费还贷”的方式，对于城市道路建设是不适用的。

但兰州市政府认为，向车主收取路桥费主要依据是国务院《城市道路管理条例》第十九条：“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆(军用车辆除外)收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用。收取通行费的范围和期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

然而，《条例》第十九条只提到“大型桥梁、隧道等”才可以“贷款建设，收费还贷”，并未包括其他城市道路桥梁，问题就出在这个“等”字上。市政府认为“等”就包括了一切城市道路桥梁，而兰州的一些法学界人士对此提出异议。

“法律不是随便解释的。兰州市政府没有权力解释这个‘等字，甘肃省政府也没有，必须报请国务院进行解释。”胡珀说。

今年4月28日，当兰州市收取路桥费还在试行阶段时，兰州市民洪维向甘肃省人大法工委递交了一份《关于撤销兰州路桥费的申请书》。

今年3月1日，《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》开始施行。根据《规定》，政府部门出台的规范性文件，要在公布后的30天内，报送人大常委会备案审查。省人大法工委专门成立了一个办公室，负责规范性文件备案审查工作。

在给省人大法工委的《申请书》里，洪维认为兰州市征收路桥费涉嫌行政违法，请求省人大依法启动撤销程序。两周后，省人大法工委电话回复洪维：根据领导研究，路桥费的事，是在《规定》施行之前就有的，不在人大常委会审查之列。

洪维难免困惑：这是与国家法规相悖的事，为啥还要批?

“道路冠名权”流拍

路桥费引起的喧嚣，使兰州前段时间发生的另一起公共事件被冲淡乃至遗忘了。

今年10月下旬，兰州市民政局宣布：将对兰州市郊四大主城区的14条道路冠名权进行公开拍卖，出让年限为15年。2007年，兰州市就搞过有偿出让过街天桥冠名权，这次则是首次对道路冠名权进行拍卖。该计划一经宣布，就在社会上遭到了普遍的非议。

从法律上似乎找不到民政部门拍卖路名的不妥：国务院《地名管理条例》规定：城镇街道名称，由直辖市、市、县人民政府审批。《地名管理条例实施细则》规定：县级以上民政管理部门(或地名委员会)主管本行政区域的地名工作。其职责是：……审核、承办本辖区地名的命名、更名等。

“你给街道命名可以，但以拍卖的方式收取费用是不行的。”胡珀说，“政府收税，以及非税收入的范围有明确的法律规定，没有规定的就不得收取。我专门查了一下，拍卖道路冠名权属于收费范畴，没有法律依据，道路名称是公共资源，是不能拍卖的。”

面对公众质疑，兰州市民政局区划地名处负责人表示，道路有偿冠名，民政局一直非常谨慎，要求各区民政部门对企业对道路冠名要公开、透明，涉及款项也会继续投入市政基础设施建设中，这种“以城养城”的方式也算是一种资源优化。

受兰州市委托负责拍卖的甘肃四方拍卖公司负责人也解释说，这14条道路都是新建成的，出让冠名权不会给市民出行带来

不便，所冠的路名也不会造成混淆。

“政府说的理由，从经济上讲得通，但法律上是讲不通的。政府的想法再好，必须按照法律程序来做，不能说初衷是好的，就要违法行政。”胡珀说，“至于路名拍卖后，老百姓方便不方便是另一回事，对路名进行拍卖，政府有没有这个权力?根本在这个问题上。可能你拍卖出来，老百姓更方便了，但你没有这个权力。”

还有市民担心：道路冠名权拍卖后，假如取得冠名权的企业后来破产了，这条路的名称怎么处理?处理不好会影响政府形象、兰州形象。更多的市民认为，兰州目前的街道名称，基本上都是按本省各市、县的名称来命名，或按市民历史习惯命名，新道路的冠名应尊重居民传统习惯。

在媒体对兰州拍卖道路冠名权的事大量报道后，加上本地有实力、有意愿的企业少，报名竞拍者只寥寥几家，兰州历史上第一次道路冠名权拍卖活动就这样流产了。水价上涨

兰大教授宋超英笑道：兰州路桥费风波在全国范围的影响，远不及两年前的牛肉面限价之争。“因为政府给牛肉面限价，别的地方这么干的几乎没有，所以影响更大。”

宋超英教授认为兰州市物价局当年办了一件蠢事。“牛肉面价格，政府管不住的，因为它是个充分竞争性行业。政府应该控制、必须控制的是垄断行业的价格。”宋超英此言指向的，是2009年兰州最引人注目的水价格上调风波。

10月22日，兰州市政府召开新闻发布会，宣布水价上调，其中居民生活用水每立方米上调0.3元。按照兰州市建委主任宋智虎的说法，水价上调3毛钱，对普通居民生活的影响不大，况且政府还对低保户实行了差价月补贴制度。

可能严重的问题性在于：媒体把水价的上涨，与“外资阴谋论”扯到了一起。

2006年底，原兰州供水集团公开招标转让其45％的股权，国际水务巨头法国威立雅最终以17.1亿元获胜，期限30年。

据知情人介绍：兰州供水集团股权转让的程序看起来合法守矩。当时共有三家公司参加竞标，除威立雅外，还有一家外企及北京一家国企。当时人们普遍认为45％股权的作价不超过6亿，当威立雅公司以17.1亿元的报价惊艳亮相时，众皆瞠目结舌，其余两家公司不战而退。

一位原兰州供水集团高层对当地媒体记者说：“招标时，我们都不敢相信这一报价。我们做过估算，按照现在的水价和供水状况，30年内威立雅很难收回其投资。”

当时有传言：兰州市政府承诺，让威立雅每两年涨一次水价，每次涨2毛钱。结果还真是两年涨一次，还不止2毛。

宋超英称，“兰州水务”模式是很有影响力的。威立雅收购中国的供水公司股权，在兰州搞得最成功，它成了中国供水系统的一个模式，国内很多地方学。现在威立雅已经在中国的大中小城市买了30多家供水企业的股份了。“但对这种模式，在学术界是有不同看法的，它等于外国资本采取手段，把政府控制住了，政府成了附庸。”

这次水价调整的新闻发布会上，兰州市政府披露数据称：“兰州市现在居民生活用水价格低于全省平均水平。供水企业兰州威立雅2008年实际亏损5484.59万元。”

兰州市民感到不满的是，他们不知道所谓的“供水成本”到底都包括什么?“如果把员工的高工资、管理不善造成的浪费等都加到成本里，让老百姓来承担，显然是没道理的。”宋超英说，“这个成本应该由相关单位聘请独立会计师事务所或审计师事务所来做出核定。但现在采取的办法，是让物价局下属的工农业产品成本调查队出具数据，这个调查队就属于物价局，都是政府部门。你想要什么样的数据，他就会给你做出来。”

热价争议

2009年10月22日上午，就在兰州市政府召开新闻发布会，宣布水价调整的时候，兰州市民洪维走进了市物价局。他要听听市物价局对于冬季供暖价格的说法。

一周前，洪维向市物价局递交了一份《关于请求召开兰州供热价格降价听证会的申请》o申请书中写道：

去年9月，兰州市供热办以煤炭价格暴涨造成供热成本上升等因素为由，向市物价局申请将居民热价上调50％，获得批准。但今年煤炭价格又降了，9月份煤炭价格较去年同期每吨下降了130元，下降24％。洪维认为，既然煤炭价格上涨时，供热部门和供热企业能主动向政府申请上调热价，那么，煤炭价格下跌一年多了，供热价格应该有一定的下降空间。去年因煤炭涨价热价大涨，召开了“涨价听证会”，现在煤价下调了，应该开个“降价听证会”，随行就市。

申请书送达两天后，市物价局收费管理处王处长来电，正式通知洪维：有关领导批复，鉴于省政府已经批复维持热价稳定的申请，热价维持不变，就不再举办听证会了。

10月22日这天，洪维又去找王处长，认为自己的申请是书面的，物价局也应该给书面答复，并又提交了一份《关于公开供暖成本的申请书》。

两周后，市物价局马副局长等领导会见洪维，书面答复他：热价不变，暂不召开听证会。并把供热成本向洪维作了介绍。洪维回答：你们让我看的这些数据资料太多了，应该放到网上去。你们有专家，民间也有专家，能把这些资料解读一下。

市物价局领导说，我们为你这个事开了两三次会。洪维回答：“能做到这点是一种进步。”他还是感谢物价局的领导能与自己沟通的，“因我对兰州市政府权力的傲慢深有体会”。

兰州市物价局收费管理处王处长告诉记者：“今年维持热价稳定的事，是市建委给市政府、也给我们物价局送了申请，要求维持稳定。我们接到申请后，由物价局下属的兰州市工农业产品成本调查队进行了供暖成本测算、调查，我也参加了。去年的平均煤价是445元／吨，今年采暖期的价格达到448元／吨，比去年还涨了点儿。因此供暖成本并没有下降。”

洪维说：“相信这事对兰州政府部门触动挺大。物价局领导跟我见面一周后，市政府作出‘保质供暖承诺，也是想平息降价风波。政府部门做出保质承诺，这在兰州历史上没有，肯定与我这个事有关。鉴于今年公众意见大，二次供暖费也不收了。”

政府的“收费情结”

兰大教授宋超英认为，不发达地区的政府似有一种“收费情结”，要解决财政支出不够的问题，首先想到的是收费。

近年来，兰州市的收费、涨价事件似乎一直没断过：公交卡收费标准，北京在降，兰州却在涨。别的城市多数公园不收门票了，兰州市的多数公园还在卖门票。全国很多城市在“退路还市”，兰州市却在道路上建夜市，搞“夜市拍卖”……

洪维说：“有些政府官员没有服务意识，不顾百姓感受，用我们当地话叫‘硬做事，想涨价就涨价。也不管老百姓什么反应，如果管了，就不会这么涨价了。”

兰州的百姓似乎也习惯了年年涨价，除了发牢骚以外，别无他法。今年7月份市政府召开关于水价上调问题的听证会，其中一位消费者代表是低保户，竟然双手赞成提价。提起此事，宋超英教授哭笑不得：“消费者永远不应该同意涨价的，你是在与政府博弈呀，除非你的钱多得没地方烧。犹如我们去买东西，人家说要100块钱，我们说太低了，应该给200块!”

但在老百姓和部分官员眼里，对政府某项具体工作的意见，往往会误解成针对政府本身的，进而又上升到是对政府不满。

洪维说：“我把《关于撤销兰州路桥费的申请书》递给省人大法工委后，兰州媒体报道：有十几名学者也上书国务院，认为兰州市政府收取路桥费是违法行政。但在媒体的报道中，他们连名字都没有披露。还有几位兰州大学的教授向媒体发表观点，受到有关部门的批评，后来就哑火了。”

洪维认为自己并非与政府对着干，而是为政府分忧。“政府也应该与大家充分沟通，取得理解和支持。发展是人心所向，有些事情，表面是民意与政府的对立，深层原因是发展。我们应该思考如何让民意与政府的执行都走在发展的道路上。”

“政府的官员确实不好当。”宋超英说，“我认为兰州政府要摆脱窘境，应当千方百计把当地经济搞上去。但有些官员的理由似乎是：要把经济搞上去，就得营造好环境，要营造好环境，就要把硬件搞上去，要把硬件搞上去，就得收费。”