试论实行中等职业教育券的可行性

沈有禄 谯欣怡

[摘要]当前我国将逐步推行免费中等职业教育,而中等职业学校众多,学生基数庞大,中等职业教育市场的完全竞争性,中等职业教育产品属性逐渐演变为公共产品,如何在这种背景下让广大学生、家长享有充分的择校权,如何提高政府免费提供的中等职业教育资源配置的公平性与效率性,实行中等职业教育券将是最可行的直接答案。

[关键词]中等职业教育 教育券 可行性

[作者简介]沈有禄(1976- ),男,四川盐源人,广西大学教育学院,副教授,硕士生导师,华中师范大学教育学院教育经济学在读博士后,研究方向为教育经济学;谯欣怡(1977- ),女,陕西宝鸡人,广西大学教育学院,讲师,硕士,研究方向为教育管理学。(广西南宁530004)

[中图分类号]G710[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2009)35-0005-03

1955年,诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼(MiltonFriedman)在其发表的《政府在教育中的作用》一文中,提出应改变目前政府对公立学校的直接补助的教育投入方式,把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生,学生凭券可以进行自由选择,到政府认可的任何一所学校(无论是公立学校还是私立学校)就读,学校再从教育主管部门或财政部门根据其获得的学生上交的教育券的数量,兑换该校获得的相应的教育经费。

教育券已经在世界上许多国家和地区得以实践,其涉及的领域包括幼儿及学前教育领域、初等教育领域、高等教育领域,其实践也必将推广到职业教育领域,而我国即将实施的免费中等职业教育又将为教育券的实施开辟新的领域。

一、当前我国实行中等职业教育券的可行性分析

(一)农村劳动力众多,对其进行转移就业的基本职业技能培训可以通过培训券(教育券)的方式进行,对农村劳动力的培训必将纳入中等职业教育体系

我国农村劳动力众多,且素质普遍不高,缺乏转移就业的职业技能,影响其向非农产业和城镇的转移,农村劳动力转移培训任务艰巨。我国农村有1.5亿富余劳动力,每年还要新增600万农村劳动力。在农村劳动力中,受过专业技能培训的仅占9.1%,在2001年新转移的农村劳动力中,受过专业技能培训的只占18.6%。①为了实现全面建设小康社会的奋斗目标,加快农村富余劳动力转移就业的关键在于加强对农民工的培训。为此,国家制定了《2003-2010年全国农民工培训规划》,重点支持农村劳动力转移职业技能培训,其培训目标是:2003-2005年,对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力开展转移就业前的引导性培训,对其中的500万人开展职业技能培训;对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。2006-2010年,对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训,并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时,对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。②

为了加快对农村劳动力转业职业技能的培训步伐,我国实施了“阳光工程”。阳光工程是由政府公共财政支持,主要在粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展的农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训示范项目,即农村劳动力转移培训阳光工程(以下简称为“阳光工程”),其目标任务:2004-2005年培训农村劳动力500万人,年培训250万人;2006-2010年培训农村劳动力3000万人,年培训600万人;2010年以后,按照城乡经济社会协调发展的要求,把农村劳动力培训纳入国民教育体系,扩大培训规模,提高培训层次;其培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。③

按照“阳光工程”的规划,农民工培训在2010年后要纳入国民教育体系,预计将来农民工培训将纳入中等职业教育这一国民教育体系,享受与中职学生一样的职业教育与技能培训,到时农民工培训的经费及其使用将与中职学校的学生一样按国家既定的中职教育经费的来源与使用政策运行。

由于农民工的流动性极强,所以对其进行职业技能培训的经费如果能以教育券的形式发放与使用,将极大地方便农民工参与技能培训,如农民工可以在家乡进行基本的就业技能培训,这样个人生活成本比较低,容易获得相应的基本职业素质训练;也可以选择在其打工的地方边工作边培训,半工半读的方式也能降低个人生活成本。

(二)中等职业教育规模大,学校数量众多,学生人数多,竞争激烈的中职教育市场具备实行中职教育券的基本前提

2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》指出:到2010年,中等职业教育招生规模达到800万人,与普通高中招生规模大体相当;高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上。“十一五”期间,为社会输送2500多万名中等职业学校毕业生,1100多万名高等职业院校毕业生。④实际上在2008年基本上就实现了原定将于2010年才能实现的中职发展规模的目标。据统计,2008年全国中等职业学校共有14767所,年招生规模达到810万人,在校生达到2056万人,中等职业教育与普通高中教育规模大体相当。⑤

由于中职学校数量多,中职教育市场竞争激烈,学生基本可以自由选择就读的学校(除个别学位数量比较有限的专业及户籍限制严格的地方),学生有自由的择校权是中职教育可以实行教育券制度的基本前提。

(三)中等职业教育的公共产品属性

1.中等职业教育的准公共产品属性。公共产品(也叫“公共物品”)是指那种不论个人是否愿意购买,都能使整个社会每一个成员获益的物品,即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。公共产品与私人产品相对,私人产品恰恰是那些可以分割、可以供不同人消费,并且对他人没有外部收益或成本的物品。介于公共产品与私人产品之间的为准公共产品。公共产品的生产和分配可以分离,既可以由政府生产并分配,也可以由私人(市场)生产,政府购买来分配。公共物品理论倾向于把具有公共物品属性或外部性的资产的产权归并到集体、社团、政府或国家手中,从而弥补市场缺陷,这实际上就是政府从事公共物品的生产与分配。如弗里德曼就主张由私人生产教育(基础教育可以认为是纯公共产品),而政府来购买。但是,如果纯粹由市场来生产公共物品的话,那么市场本身提供的公共物品通常将低于最优数量,即市场机制分配给公共物品生产的资源常常会不足。

由此,可以看出:一方面,职业教育在消费上具有一定的竞争性,在既定教育供给下,多一个人对职业教育消费,其成本便增加,而且职业教育不属于义务教育,学生需要交学费;另一方面,职业教育不仅仅使受教育者受益,还具有更重要的“社会利益”,如推动经济增长、提高民众文化素质等。因此,职业教育既不是具有完全竞争性和排他性的私人产品,也不是完全具有非竞争性和非排他性的公共产品,而是兼有私人产品和公共产品的性质,属于准公共产品。

2.中等职业教育产品属性新的阐释。中等职业教育的准公共产品属性不是一成不变的,随着政府对重点投入的逐渐增强,甚至是政府的免费提供,中职教育的公共产品属性将进一步增强,变成完全公共产品。

中等职业教育的属性因公共中等职业教育产品与非公共中等职业教育产品的不同而分为公益性与营利性两个子属性,中等职业教育产品的投入主体及投入数量决定其子属性。

影响中等职业教育属性的因素从投入的角度来说主要包括政府投入和非政府投入两方面:政府投入包括各级各类财政拨款、税收等政策优惠,各类公益(非营利)性基金投入等;非政府投入包括私人、企业等利用非财政性资金的社会组织的各种形式的投入。政府投入影响并决定了中等职业教育属性的公益性,而非政府投入影响并决定中等职业教育的营利性。笔者将在中等职业教育两个子属性的基础上构建中等职业教育的二维无差异效用属性模型。如下图所示:

因此,可以认为(假设):(1)中等职业教育的属性是可以分解的,忽略其他次要子属性,其属性主要是由公益性与营利性这两个子属性共同决定的,并且可以用一条连续变化的效用属性曲线Umve来表示。(2)公共中等职业教育产品的数量决定中等职业教育的公益性,非公共中等职业教育产品的数量决定其营利性。假定公共中等职业教育产品的数量与公益性、非公共中等职业教育产品的数量与营利性都是完全呈线性关系的函数,即公益性(营利性)= a×公共中等职业教育产品(非公共中等职业教育产品)(其中a为子属性与各类中等职业教育产品的相关系数,是正数值)。如此,从中等职业教育不同种类的产品对消费者的效用满足方面来说,就可以用公共中等职业教育产品与非公共中等职业教育产品的组合所形成的中等职业教育的无差异效用曲线来代表中等职业教育的无差异效用属性曲线,或用此无差异效用属性曲线来代表中等职业教育的属性曲线;⑥横轴表示公益性Ngmve,纵轴表示营利性Nngmve。⑦(3)由图可见,中等职业教育的无差异效用属性曲线,是一条光滑的曲线,并凸向原点,代表了中等职业教育的效用属性。⑧如果假设(2)是固定的,其前提是此曲线是陡峭的,且在靠近纵轴的一边较为陡峭,而在靠近横轴的一边变得平滑。(4)一定水平或数量的教育投入(包括政府投入与非政府投入)共同构成了中等职业教育的投入,相应的有一条投入预算线Imve与之对应。

根据上述假设有如下推论:

第一,中等职业教育的公益性与营利性是不冲突的,偏重于公益性还是营利性,并不是中等职业教育属性的本质,关键在于它们共同以一定的比例形式体现中等职业教育的属性,具体体现就是某一条无差异效用属性曲线所代表的效用来满足人们的教育需求。

第二,这条无差异效用属性曲线代表了在一定投入(包括政府投入与非政府投入)的情况下,中等职业教育能满足人们的教育需求所带来的总体效用,并不是针对某一个人的中等职业教育消费的效用。

第三,在一定的教育投入水平下,中等职业教育的预算线与无差异效用属性曲线相切的点P,是此投入水平下能取得的教育效用的最佳点,即在该点达到了中等职业教育效用的帕累托最优(Pareto optimal),该点也是中等职业教育的公益性与营利性达到了均衡。因此,中等职业教育的公益性或营利性不是人们主观判断出的,而是由政府投入与非政府投入(投入的预算线)所决定的中等职业教育效用的帕累托最优点处的公益性与营利性的组合。每一对应投入水平下都会得到一个帕累托最优点,这些点的运动轨迹就是中等职业教育在各种投入水平下相对应的教育属性的最佳点的曲线组合。投入增多,即预算线外移,相应的帕累托最优点也外移,则可满足人们更高层次的教育需求和效用属性。

第四,在总投入不变的情况下,帕累托最优点移动的趋势有以下两种:一是如果非公共中等职业教育产品的价格不变而公共中等职业教育产品的价格下降,即预算线的纵截距不变,而横截距增大,预算线则向右移动。如此,新的预算线与原来的无差异效用属性曲线不是相切而是相交,与新的无差异效用属性曲线相切于P点的右上方,此时,能满足人们更高水平的效用,即帕累托最优点向外移动;如果公共中等职业教育产品价格上升,即预算线的纵截距不变,而横截距减小,截点向左移动,此时,新的预算线与原来的无差异效用属性曲线不能相交,即不能达到帕累托最优,而只能满足比原来的水平低的效用,或者说是帕累托最优点向内移动。二是如果公共中等职业教育产品价格不变而非公共中等职业教育产品的价格下降,即预算线的横截距不变,而纵截距增大,预算线向上移动。如此,新的预算线与原来的无差异效用属性曲线不是相切而是相交,与新的无差异效用属性曲线相切于P点的右上方,此时,能满足人们更高水平的效用,即帕累托最优点向外移动;如果非公共中等职业教育产品价格上升的话,即预算线的横截距不变,纵截距减小,截点向下移动,此时,新的预算线也与原来的无差异效用属性曲线不能相交,即不能达到帕累托最优,而只能满足比原来的水平低的效用,或者说是帕累托最优点向内移动。

第五,两种极端情况为:一是如果中等职业教育的效用属性曲线无限靠近横轴,即只有绝对的政府投入,此时,中等职业教育的投入预算线变成了横轴,相应地体现的就是中等职业教育的绝对(100%的)公益性,此时即相当于把中等职业教育完全国有化、国营化,把中等职业教育当做纯粹的政府福利事业来办;二是如果中等职业教育的效用属性曲线无限靠近纵轴,即只有绝对的非政府投入,此时,中等职业教育的投入预算线变成了纵轴,相应地体现的就是中等职业教育的绝对的(100%的)营利性,即此时相当于把中等职业教育完全市场化或私有化,把中等职业教育当做纯粹的私人产品完全由市场来办。

实际上,中等职业教育应该是多方参与、多元投入的,从而决定了其属性从投入的角度来考虑是在一定的无差异效用属性曲线上连续变化的。其属性也是在公益性与营利性的二维无差异曲线上移动,在与中职教育预算线相切的点取得其属性的最优点。

3.中等职业教育准公共产品属性向公共产品属性过度。随着我国经济的发展,对职业技术人才的需求量大,同时农民工的转业技能培训任务艰巨,我国中等职业教育的普及程度亟待提高。2009年3月5日,在第十一届全国人民代表大会第二次会议上,国务院总理温家宝在政府工作报告中提到要“优化教育结构,大力发展职业教育,特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费,今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起”。⑨

随着免费中等职业教育的推进,政府负担的中职教育成本的比例越来越高,中等职业教育的公益性越来越强。国家发展战略及当下形势也迫使政府必须把中等职业教育当做纯公共产品,才能对国家及公众更有利,实现国家经济社会的可持续发展,这时的中等职业教育呈现完全的公共产品的属性。

(四)当前以教育券改革中等职业教育投入方式的现实意义

第一,中等职业教育券是对中等职业教育拨款机制的创新。这种新的投入方式以其潜在的投资拉动效应可以解决中等职业教育经费投入过低、增长缓慢的现状。改革中等职业教育投入机制,利用有限增加的政府投入拉动其他投资渠道对中等职业教育的投入,从而提高对中等职业教育的投入比例及其增长速度。

第二,改革创新中等职业教育经费投入机制,有利于改变我国中等职业教育经费投入来源单一、社会投入过低的现状。

第三,教育券在中等职业教育投入拨款机制方面的应用能极大地提高经费的使用效率。教育券是将公平与效率融为一体的教育财政资源配置的有效方式,实际上是对公共教育产权的一种以契约合同的形式来明晰公共教育财政经费的使用权(产权),降低了公共教育财政经费使用过程中的交易成本,从而提高公共教育财政经费的使用效率。

二、中等职业教育券已在部分地区得以实践,我国教育主管部门也正在研究其可行性

教育券在中国众多地区已有所应用,尤其是2001年9月始于浙江长兴县的教育券项目,拉动了社会资金对中等职业教育的投入,提高了职业教育经费的使用效率。浙江长兴通过教育券对民办中小学及其在民办中小学就读的学生进行资助,不仅使贫困学生受到了资助,也使民办学校与公办学校之间形成一种良性竞争的态势,从某种程度上也起到了调节社会公平的作用,同时也提高了教育券的使用效率。教育券在长兴的实行及推广,对提高中职教育经费使用效率有着重要的启示意义。

据成都市教育局、财政局、劳动和社会保障局联合下发文件(成教[2009]72号),成都市将对户籍在成都市19个区(市)县和高新区,就读成都区域内具有招生资格、收取中等职业教育券的全日制中等职业学校的一、二年级学生,从2009年9月1日起发放每生1200元的中等职业教育券,用于对实施对象应缴学费的补助。⑩该文件对中等职业教育券的实施对象、面值、经费分担办法、教育券发放与使用及其兑付和结算、教育券的管理、收取教育券学校资格的确定、保障措施等都有明确规定。可见中等职业教育券在国家政策的支持下,已逐渐从理想变为现实。

2004年7月27日,教育部公布的《关于贯彻落实全国职业教育工作会议精神进一步扩大中等职业学校招生规模的意见》中提出:“各类中等学校还将采取设立专项资金、奖贷学金、发放教育券、减免学费以及鼓励社会资助等措施加大对职业教育的经费投入。”可见教育券已经成为促进中等职业教育发展的重要举措之一。 与此同时,在农民工转业职业技能教育培训的“阳光工程”中的政府补助资金通过培训券方式或培训机构降低收费标准方式直接让农民受益,不用于培训单位基本建设、培训条件建设和技能鉴定。正因为如此,前不久,教育部副部长赵沁平表示目前教育部也在论证这种方法在我国实行的可行性,因此以教育券的形式来改革中等职业教育投入机制,有其客观需要,也有必要深入研究该方案。

总之,中等职业教育券以更加公平、透明的财政制度确保了中等职业教育的稳定发展,扩大了中等职业学校面向社会、面向人人的办学自主权,保障了校长、教师和学生在教育教学中的权利。因此,当前应积极探索研究实行中等职业教育券的可能性及具体的操作方案,进一步壮大发展巩固我国中等职业教育的发展成果,确保广大学生的受教育权及家长与学生的自由择校权。

[注释]

①②国务院办公厅转发农业部等部门2003-2010年全国农民工培训规划的通知(国办发[2003]79号)2003-2010年全国农民工培训规划[EB/OL]. http://www.

nmpx.gov.cn/zhengcedaohang/t20040310_14883.htm,2004-03-10.

③农业部.阳光工程简介[EB/OL].http://www.nmpx.gov.cn/yangguanggongcheng/

gongchengjieshao/t20040331_16323.htm,2004-03-31.

④国务院关于大力发展职业教育的决定[EB/OL].http://www.nmpx.gov.cn/zhengcedaohang/t20051111_39514.htm, 2005-11-11.

⑤周济.中职教育招生规模达810万与普通高中大体相当[EB/OL].http://

npc.people.com.cn/GB/28320/152280/152287/9177730.html,2009-04-22.

⑥因公共(非公共)中等职业教育产品的数量与中等职业教育的公益性(营利性)子属性成完全线性关系,多一个常数系数并不影响新曲线的形状,所以,中等职业教育的无差异效用曲线与中等职业教育的无差异效用属性曲线的形状是一样的。

⑦横轴及纵轴分别代表的公益性与营利性,这样安排的原因是无差异曲线的边际替代率递减规律决定了一般的人们在刚开始时为了多获取一单位的公共中等职业教育产品时愿意放弃的非公共中等职业教育产品是大于一个单位的,即“-△非公共中等职业教育产品数量/△公共中等职业教育产品数量”的比值在刚开始即在无差异曲线的左上端是大于1的,并沿着曲线向右下端逐渐减小。

⑧中等职业教育效用属性无差异曲线是曲线的原因是一般的公共中等职业教育产品与非公共中等职业教育产品并不互为完全替代品,即它们之间的边际替代率并不是一个常数,相应的无差异曲线也不是一条斜率不变的直线。曲线凸向原点是由边际替代率递减规律决定的。

⑨温家宝.大力发展职业教育[EB/OL].http://www.ele169.com/article/show.php?itemid=697, 2009-03-10.

⑩成都市教育局办公室.成都市中等职业教育券实施办法[EB/OL]. http://

news.xinhuanet.com/edu/2009-06/28/content_11615035.htm,2009-06-28.

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