挪用工资保障金案件的定性及预防对策研究

蔡晓兰

一、简要案情

2007年6月,某市政府为维护社会稳定,减少工资纠纷现象,防止辖区内租赁场地企业未付职工工资而逃逸或倒闭后未有能力支付职工工资,根据上级有关文件,制定了租用场地经营企业等用人单位实施工资保障金制度①。制度规定了缴纳工资保障金的标准和方法。其方法是由用人单位按规定的标准将工资保障金存入市劳动保障行政部门指定的银行,并持委托银行出具的工资保障金存款凭证,到所在镇街办理经营场所环境评价和合法建筑证明等手续,工资保障金存款凭证所在地镇街劳动保管理站备案;当遇到用人单位拖欠工资的情形时,由管理站审核拖欠工资的数目,并经分管镇长(分管主任)同意,可直接从用人单位的工资保障金账户中,先行支付一定数额的被拖欠的职工工资。委托银行凭镇街负责人签署盖章的支付工资保障金通知书划支工资保障金。市辖区内的一个镇政府决定由镇工作人员钱某某负责工资保障金制度的执行工作和工资保障金管理工作。2007年7月的一天,该镇一服饰企业主要租用场地办企业,前来钱某某办公室办理环评手续时,钱某某没有按制度规定告知这位企业主到指定的银行缴纳工资保障金,而私自直接接收2万现金后,未替这位企业主到银行交纳现金,而挪作它用。以后,钱某某如法炮制,到2007年12月7日该市检察院立案侦查时,共挪用14家租用场地的企业主共38万元现金。

2008年4月,公诉机关以挪用公款罪对钱某某提起公诉,同年5月,法院以同样罪名判处钱某某有期徒刑。

二、案件处理的分歧意见

对于钱某某的行为性质的认定,司法实践中主要存在三种不同意见:

(一)钱某某的行为不构成犯罪。理由:一是钱某某侵害的对象是企业主对资金的所有权,而不是公款,因为这些资金是预缴到银行的,若在企业生产的整个过程中,能顺利付给全部工人的工资后,企业不租赁场地时,可以通过镇政府的管理手续,从银行取回这笔资金。二是区政府的制度没有规定社会保障站的负责人负有接收、保管现金的职责,也就没有《刑法》第272条挪用资金罪和384条挪用公款罪规定的“利用职务之便利条件”这一客观要件。钱某某的行为只是利用14位企业主不明白缴纳工资保障金严格程序的条件,基于企业主的信任而私自接触、暂收现金后,不替企业主到政府指定的银行缴纳工资保障金,私自决定将这些现金当作其它用途。三是在钱某某行为过程中,有暂收、保管现金的行为,不是刑法挪用资金罪和挪用公款罪理论上要求达到“保管”的标准,只是民法关于代理理论上要求的“代理人在代理权限内,以被代理人的名义实施民事法律行为”,即钱某某承诺“我帮你到银行去交钱”,钱某某与14位企业主的关系是民法上的代理与被代理关系,只能用民法来调整,不能用刑法来调整。

(二)钱某某的行为构成侵占罪。分析认为14位企业主与钱某某建立的关系是公司、企业或其他单位委托单位以外的其他人管理单位事物,钱某某的行为是被委托人(钱某某)利用委托上的便利实施挪资金作其它用途的行为。钱某某与14个企业之间是一种代理与被代理的关系,而非行政隶属关系,因而钱某某不是14个企业的人员,不能认定为挪用资金罪,是一种侵占行为。②

(三)钱某某的行为构成挪用公款罪。钱某某作为国家工作人员,利用负责落实该镇政府工资保障金制度的便利,将14家企业暂交的38万元工资保障金擅自挪作个人还贷、归还个人借款、个人消费等用途,超过三个月未归还,其行为已构成挪用公款罪。

三、定性评析

笔者同意第三种意见。

(一) 认定挪用公款罪的理由:

首先,钱某某行为指向的对象属于公款性质,具有强制性、行政性的款项。根据刑法第384条的规定,挪用公款的对象有两类:一是公款;二是用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物。表面上看,钱某某行为指向的对象是公司企业的现金,不属于第384条规定挪用公款罪两种最基本的表现形态,但从缴纳工资保障金的用途这一实质上来分析,这38万元现金的所有权处于一种或然的状态,最后可能归属于企业主,也可能归属于企业的职工,镇政府对这38万元有控制权和支配权,但当“用人单位逾期仍未付清职工工资”情形出现时,镇政府的社会保障站有权划支工资保障金。在司法实践中,并不是挪用了非国有公司的资金就是挪用资金行为。例如,私有公司破产清算时,国家工作人员作为清算组成员,利用自己清算职务上的便利,将该公司的资金挪作个人使用的,也构成挪用公款罪③。因此,制度规定工资保障金的缴纳目的、管理、划支程序来看,工资保障金有行政性和强制性的公款特征。

其次,钱某某的行为主要利用公职上的便利或公职便利的影响。一是钱某某具备国家工作人员的身份,主要利用了全面管理的职责,还有工作岗位影响的便利条件,使得14位企业主有理由相信现金是应交钱某某处的,钱某某在暂收14笔现金后,先后开了临时收款收据,并盖了镇政府劳动保障站的印章,给14位企业主,用来以镇政府劳动保障站的名义向企业主们证明保障站收了工资保障金,是一种行政管理行为,具有行政性和强制性,为自己实施挪用工资保障金的行为提供了条件。虽然这种行为是违反工资保障金制度规定的,但是在实施挪用的整个过程中,具有公职便利影响的因素,钱某某正是利用公职上的便利和公职便利的影响,才得以将38万现金挪作它用。这不是一种企业主们与钱某某建立一种个人之间相互信任的委托代理关系。因此,笔者认为:利用工作上便利条件的影响,不仅存在受贿犯罪之中,还存在挪用公款罪之中,挪用公款表现在客观方面,既有直接利用职务之便,又有利用职务影响的便利条件。

(二)第一、二种意见的错误之处

第一、二种的意见均混淆了钱某某与14家企业主的关系,他们都认为钱某某与14家企业主的关系是一种代理与被代理关系,其实钱某某并没有代理的意思表示,从钱某某行为的客观方面,我们可以看出,其一开始就有挪用的故意,并实施了14次挪用的客观行为,并且他达到挪用的目的是利用其全面负责工资保障金这一职责的便利条件和公职影响的便利条件,因此,钱某某与14家企业主的关系是行政管理关系,而不是代理与被代理关系,第一、二种意见是错误的。

四、预防工资保证金案件发生的对策研究

该案判决生效后,该市检察院以维护社会稳定和谐为目标,全面履行检察职能,组织力量,由院领导带队到相关单位和镇街,积极开展有关该市工资保障金工作的调研,促进工资保障金工作的顺利开展。在分析案件和调研的基础上,向市政府提出加大工资保障金制度的执行和监督力度对策和建议。

(一)案件剖析:发生挪用工资保障金案件固然有钱某某本人法制观念淡薄、素质不高等主观上的恶性原因,但是,客观方面的因素尤应引起管理层面的重视。一是该市的工资保障金制度只规定了对企业主的收缴工作进行监管,监管的对象是临时租赁场地的企业主;没有规定一个职能部门对镇街保障站工作人员开展工资保障金工作的整个过程进行内部监督,缺乏对工资保障金的运作的内控机制;二是政府宣传力度不够,存在着用人单位并不全面了解工资保障金交纳方法和步骤,失去了用人单位对缴纳保障金工作的监督,缺少了用人单位对工资保障金制度执行过程的监督环节,因而,未尽“政务公开”,为实施挪用公款创造了条件。

(二)对策研究:2009年2月2日,人力资源保障部公布了“关于应对当前经济形势稳定劳动关系的指导意见”。今年,我国将进一步建立工资保证金制度,将工资保证金制度的实施范围由建设领域逐步扩大到其他领域。为杜绝或减少此类案件的发生,确保工资保证金或工资保障金的安全,我们认为:一是社会劳动保障部门和镇街组织要提高认识。社会劳动保障部门和镇街组织要提高对实施工资保障(证)金制度的目的和意义的认识,要提高对这项工作的重要性和紧迫性的认识,面对目前宏观经济调控下小企业举步艰难的局面,尤其要严格执行工资保障(证)金制度,扎实开展该项工作,服务于维护社会稳定的大局之中。二是建立内控监管机制,明确职能部门对工资保障金整个运行过程进行监管。为确保工资保障金的安全,维护社会稳定,应在管辖范围内明确社会劳动保障部门统一开展工资保障(证)金的监管工作,从预防职务犯罪的角度出发,明确监管的对象,明确监管的内容,包括:交纳环节、交纳对象、交纳标准、支付程序等,确保这项制度的落实,在交存、支付等环节落实预防措施,抓好资金监管工作,有效地预防工资保障(证)金工作中的职务犯罪现象再次发生。三是加大宣传力度,创造良好的工作氛围。社会劳动保障部门和镇街组织要加大宣传力度,让用人单位认识到交纳工资保障金的目的和意义,自觉遵守工资保障金制度,自觉缴纳工资保障金;让用人单位全面了解交纳工资保障金的范围、对象、标准、方法、步骤等内容,让政府的工资保障金工作自觉接受用人单位的监督,从而为认真执行工资保障金制度创造良好的氛围。

注释:

①关于对租用场地经营企业等用人单位实施工资保障金制度的通知。

②刑事司法疑难问题解答(刑法适用部分)(M).中国检察出版社,2002年2月。

③挪用公款罪判解研究(M).人民法院出版社,2005年8月。

(作者单位:浙江省杭州市萧山区人民检察院)