农民工返乡潮下的基层治理困境

在城乡二元格局下，城市经济不景气造成的农民工返乡潮，把城市失业带来的一系列问题中的相当一部分转嫁给了农村，农村基层政府开始了新的攻坚战。

曾经敲锣打鼓送出去的农民工又回来了。据媒体报道，2008年下半年，中国2.1亿农民工已有数百万人提前返乡，其中湖南、河南、江西、四川等省民工返乡率明显增加。

这次农民工返乡带回来的不是现金、消费和人均纯收入数字的增长，而是再就业的困难和基层稳定的巨大压力。这些思想活跃的农民精英、二代民工该如何管理，成为摆在基层政府面前的新课题。

同时，大量农民工的失业，让习惯于打工致富的农民重新认识他们跟土地的关系，也给农村土地流转的风险敲响了警钟。

回家

2008年初去打工“前面有警车开道，领导都来握手”，回来时只领到一张汽车票和几个雪菜包子。

2008年11月18日， 第二场霜不久，20岁的李田田和十几个同伴一起回家了。李田田是湖北省潜江市高石碑镇人，2008年春节后第一次跟老乡到东莞一家服装厂打工。

高石碑镇是潜江有名的“裁缝镇”，人口3万多，几乎每家都有人“拿剪刀”。李田田回忆，2008年年初他和镇里几百个“裁缝”是被南方来的老板接走的。南方老板按服装业的规矩，每人预付1000多块钱定金，用3辆大巴车接走他们。

李田田不爱说话，但干活细心，很受服装厂老板喜欢，10月份还领了1000多元加班费，但也在这个月情况突变，他所在的服装厂倒闭，李田田只好和同伴卷铺盖回家。

“这下热闹了，镇里有一万多人外出打工,三分之一的人提前回来了。”李田田说。回到村里，他每天都忙着和朋友聚会、喝酒、打牌。

事实上，据湖北省劳动保障厅统计，湖北省有750万人外出打工，在9、10月里，已经有30万湖北籍农民工从珠三角、长三角、京津地区提前返乡。

2008年11月24日，省城武汉长途汽车站人潮涌动。宏基客运站值班人员告诉记者，最近两周的日客流量在1.3万人次左右，比往年同期增加将近4000人次，“增加的人次多数都是广东和浙江等沿海地带的返乡民工”，省内班车实载率基本是100%。而往年，11、12两月正是春运前的客运淡季。

民工群突然返回，一下子打乱了高石碑镇党委书记刘江海的工作。

“最重要的是再就业，还要考虑基层的稳控工作。”刘江海说，全镇24个村，几乎每个村都有人失业回乡，从10月份开始，有关民工安置、培训、维权、处理土地流转纠纷、引导回归创业等各项工作一下子多了起来。“返乡的都是年轻力壮的青年，刚回来大家都忙着访亲探友。如果一段时间再找不到事做，赌博、打架这类治安问题马上就会冒出来。”刘江海说。

从10月开始，全镇的工作都开始围绕农民工返乡的事儿。刘江海先后召集全镇干部及村干部开过三次专题会，不仅远赴外省帮农民工找下家，甚至每个村都设农民工就业“信息员”和一名维稳保安，对返乡农民工进行登记，“其实就是了解返乡民工的思想动向，劝说他们尽快再找工作，防止闹事。”刘江海说。

土地流转纠纷

“在农民保障体系缺失的前提下，土地仍是他们最后的避风港。”

越来越多的农民工不仅让村干部们担心，村里的种粮大户也觉得不安。

高石碑镇渔淌村村民孙绪成是远近有名的种粮大户。从2002年起，孙开始在村里承包土地，不仅承包村里的40亩地，还转包其他5户村民的口粮田，目前他手上的耕地已达到90亩，一年纯收入12万多元。孙绪成说，他和村民的转包协议是一年一签，目前正值平整土地。拿不准转包的土地会不会被要回去，他至今不敢有太大的投资。

村民之间的转包协议都很不规范，有的甚至只是口头协议。这让孙绪成这样的大户很为难。“转包土地只有进行长期规模经营才能见效益。如果中途要回去，先期投入的肥料、人工如何算？有的为了平整土地、养地力，甚至停种一季，每亩累计投入高达三四百元。而每亩地一年转包费最多两百元。”

显然，如果中途退地，种粮大户会损失很大。

这在高石碑镇另外一个村得到印证，在长市村一组，李良智将11.52亩耕地交给弟弟李良永代耕。弟弟不久前病逝，李良智也从外地返乡，打算收回土地。长期负责耕种的弟媳张腊香不愿意退地，双方口角不断。经过镇经管站多次调解才得以解决。

流转的土地如果不能有序退回，同样影响着返乡民工的生活。笃实村村支书孙勤安告诉记者，农户种田的产出效益不高，但可以提供最基本的生活保障。失去土地，返乡农民的日子将更加困难。

孙勤安算了一笔账，如果返乡民工耕有其田，每亩地一年可收800斤小麦和1300斤稻谷；一家有5亩口粮田，可以口粮无忧，还略有盈余，加上平时打零工，生活是可以维持的。

大家都不愿看到农民失业又失地的局面，但土地流转的纠纷已经开始上升。高石碑镇经管站站长刘汝轩说，他平均每周都要处理好几起。

刘站长介绍,除了民工托人代耕容易发生纠纷外,部分在土地二轮延包时已申明放弃土地承包权的务工农民,现在也开始找到镇上要求重新分地。2004年,土地二轮延包刚刚重分土地,打乱重来势必影响原先的承包人的利益,这让镇政府左右为难。

目前的情况是大多数转让或者流转土地经营权的农民暂时不会收回土地，但刘汝轩担心，如果经济继续不景气，要求退地的农民将越来越多，土地纠纷也会随之升高。“在农民保障体系缺失的前提下，土地仍是他们最后的避风港”。

这实际上是一种流转的风险，湖北省农业厅经管局副局长万志一在接受采访时称，民工返乡是一次反思土地流转的机会。目前农村的土地流转基本上是一种代耕制度，其流转的程序和合同极不规范，城市经济好时，打工者的土地交给别人代耕，表面看来不易发生纠纷，但城市经济出现危机时，农民工返乡，流转风险就开始显现，直接威胁农村基层的稳定。

再就业的困境和努力

“事实上很难找到大规模用工的单位了。”

无论各级政府如何努力，一个现实是，越来越多的返乡民工已成为失地又失业的流民。

2008年11月22日，周五下午，潜江市劳动就业局就业指导科科长田世群正忙着整理一份调查报告。越来越多的民工提前返乡，这位负责全市民工就业工作的科长开始奔波于全市农村。

“主要是摸清全市外出务工人员返乡的人数和回乡后的就业状况。”田世群说，民工的再就业目前是各级政府工作的重中之重，潜江市在每一个自然村都设立了劳动保障协理员，上门调查农民工再就业情况。

这份打给市委市政府的紧急报告上这样写着：2008年1月至10月份，全市外出就业的16万多人，仅在服装行业的就有10万人。目前已登记的返乡民工3592人。劳动力回流将直接导致农民收入下降，预计2008年每人比上年减少近3000元。“这只是初步汇总的数字。”田世群坦称，实际数字可能比这个要高得多。

田世群分析农民工返乡的原因，说主要是受金融危机的影响，沿海地区部分出口企业和一部分附属加工型企业，因拿不到订单，企业破产倒闭；其次，部分企业因订单减少，工人工资下降，部分企业甚至拖欠农民工工资；第三是部分企业进行转产或搬迁，原有农民工没有转产产品的技术，因此被淘汰。

经济本身的不景气，让再就业更加困难。潜江市劳动就业局一份调查表明，全市登记的返乡民工，目前只有1169人找到工作，2423人工作仍无着落。

田世群说，进入11月份，全市农民工再就业问题空前紧张；现在市局的大部分领导都在沿海考察，帮助民工找下家。“事实上很难找到大规模用工的单位，即使是效益还不错的单位也不敢大量进人了”。

在各级政府都在为农民工操心时，更多的农民工开始在农村寻找出路。

38岁的孙腊秀刚从东莞回来，在家里待了一个星期，便跑到笃实村李义胜的木板厂当起临时工。她的爱人和她一起失业在家。“谁知道明年是什么状况”，孙腊秀说，她打算明年让爱人在家种地，她就在木板厂继续干下去。

本土企业的希望

“本地加工企业有60多个，长年缺工率达50%，能吸收很大一批返乡民工。”

设在镇文化馆楼上的潜江市技工学校高石碑培训基地，也开始招收部分返乡民工。基地负责人董林告诉记者，该基地主是要帮技工学校培训缝纫工，顺带也从附近的小服装厂接些加工活儿，因此很多返乡的民工纷纷涌来应聘。仅2008年10月份就有200多人前来报名。

从2008年10月起，董林的培训基地招收了十几个返乡民工。“能帮一个算一个，”董林无奈地说，即使是本土企业能够维持运转，也有相当多的打工者找不到工作。

2008年10月底，来自渔淌村的返乡民工李珍珍，在董林的基地找到一份活儿。李珍珍此前在广州一家服装厂打工，每月工资2000多元，在董林的基地，她一月只能拿到1500元，“工资比广州低一些，但是离家近，花销少。”李珍珍说，如果明年广州那边的厂子继续关闭，她打算留在基地干下去。

民工近乎本能的选择，让各级劳动就业部门也开始把目光放在本地企业上。

据田世群介绍，作为一个劳务主要输出地，潜江市每年有16万外出务工人员，而留在本地打工的不到5万人。

对于民工的再就业，分管劳动就业指导的田世群较为乐观地预期：“本地加工企业有60多个，长年缺工率达50%，能吸收很大一批返乡民工，加上最近全市出台了许多鼓励创业的政策，让失岗返乡人员享受下岗人员创业的同等待遇，并对有创业意向、符合条件的返乡人员，在注册登记、办理执照等方面特事特办。将来以创业带动就业，因此就业总体局势暂时还比较稳定。”

“目前回流人群还未集中求职，主要原因是临近春节，许多在外漂泊了大半年的农民工选择暂时与亲人团聚。二是赶上每年农村秋播秋收，不少人回家正好帮家里干些农活。”刘江海认为，就业冲击的出现，至少要等到2009年3月份以后。

与基层稳定相对应的是，面对没有劳动失业保险的农民工，其本来属于城市政府失业管理的行政成本开始转向农村。“就业是稳定的前提”，有着长期基层工作经验的高石碑镇党委书记刘江海说，为了减少农民工的损失，维持农村的稳定，全镇已出资十几万元，用于帮扶农民工再就业和加强农村治安管理。

（摘自《中国新闻周刊》2008年第44期）

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要看到农民工返乡的积极面

—访中国人民大学劳动关系研究所所长常凯教授

王维博

记者：有人认为，国际金融危机对中西部地区的影响，已经开始通过劳动力转移体现出来了。但是，与此同时，我国产业转移也正在进行着，并在劳务输出地、输入地催生了农民工双向流动。因此，国际金融危机和产业转移效应叠加，劳动力流动比往常频繁。您是否赞同？

常凯：产业转移有两种导向，一种是政策性导向，比如，广东实行“腾笼换鸟”战略。一种是市场性导向，这次劳动力流动现象，突出表现为农民工返乡，确实有产业转移的因素，但不是最主要因素。我认为还是受国际金融危机等经济形势的影响更大一些。

记者：有人认为这种转移给当地带来有利影响，有人认为给当地带来就业、治安压力。您是如何判断的？

常凯：大批农民工返乡，当地政府肯定存在就业、治安、社会保障等压力。但是我们应将目光更多投向返乡农民工带来的积极影响。这些农民工出去以后，受到这么多年市场的训练、现代产业的训练，肯定在创业方面更有积极性、在就业方面更有竞争力，对当地发展来说，是一批人才。

记者：对于返乡农民工，当地政府应该对其采取什么样的态度和措施？

常凯：政府一方面要有“过冬”的准备，另一方面，政府还有时间，政策调整应该更加务实点。

首先，对于农民工返乡要有组织化、秩序化，尽量帮助农民工培训，创造就业岗位。但创造就业岗位不光是培训就能解决的，还需要扩大就业接纳能力，这包括引进资金、产业调整、组织公共工程等；其次，鼓励返乡农民工灵活就业。要鼓励和支持有资金积累、技术积累的农民工以创业带动就业。但能够创业的农民工毕竟是少数，所以，更多的应该是鼓励和支持农民工自谋职业，包括个体生产、个体经营等自雇形式的灵活就业；再次，需要加快农民工社会保障问题的改革和完善。在目前暂时还无法实现农民工社保全国统筹的情况下，是否可以考虑在劳动力输出和输入大省之间首先实现统筹,而且也需要加快完备农村人口的社会保障。

同时,农民工也要有务实的态度,实在找不到工作时,也可以在家乡务农,现在农村政策放宽了，农业并不是没有作为。

（摘自《人民日报》2008年12月2日）