上海加强社区党建的历史进程与经验启示

　　自20世纪90年代中期以来，上海历届市委、市政府不断加强和改进社区党建和社区建设，努力探索符合改革开放和发展社会主义市场经济条件下党建工作规律、具有上海特大型城市特点的基层党建新路子。回顾历史，可以为新形势下上海继续加强社区党建的实践提供现实借鉴。
　　
　　一、上海加强社区党建的时代背景
　　
　　社区党建在20世纪90年代中期成为市委着力推动的重点工作，这是时代发展的客观需要。
　　第一，加强社区党建是深化经济体制改革的需要。党的十四大后，上海加快改革开放步伐，经济转轨促进了社会转型。政府层面，不应由政府大包大揽行使的职能要逐步转给社会。企业层面，随着转制，企业在计划经济体制下所承担的对职工衣食住行、生老病死提供服务和保障的社会职能必然剥离出来。同时，新经济组织的成长以及随之而来的职业人口的流动、外来劳力的增加，促使“单位人”向“社会人”转变。适应市场经济体制的需要，由社区来承接越来越多的社会管理和服务功能，已成为现实的必然选择。
　　第二，加强社区党建是加强城市现代化管理的需要。城市管理分级、重心下移是上海这样的特大型城市发展到一定阶段的客观要求。从1985年起，上海开始市区几轮明责分权，财政、物资、人事、商业、教育部分事权逐步下放。邓小平南方谈话后，上海大规模扩大区县在城市建设、外经外贸、企业改革等方面的权限，形成“两级政府、两级管理”格局。当时条块关系是以条为主、条块结合，这一体制充分调动了块的积极性。随着城市化进程不断加快，单靠原有的市区两级政府管理社会已远远不能满足提高城市现代化管理水平的需要。社区逐步成为城市建设、管理执法等部门实施工作目标的重要依托。
　　第三，加强社区党建是夯实执政基础、维护社会稳定的需要。经济体制改革的市场化取向，就业方式、分配方式及生活方式的多样化，打破了原有基本均贫富的利益格局，人民内部的利益矛盾呈现前所未有的复杂局面。各种利益群体的诉求、矛盾，往往首先在街道、居委中反映出来。旧城改造百万市民大动迁形成的居民区重组，产业结构调整引起的百万下岗待岗问题，外来流动人口的管理，及历史遗留问题等，使得原有的社区、街道基层管理组织能力受到挑战。如何及时化解人民内部矛盾，应对可能出现的突发事件等，社区作为维护社会稳定“第一道防线”的地位作用日益凸现出来。
　　第四，加强社区党建是提高服务人民大众水平的需要。社区作为一定的地缘和区域社会，是城市社会赖以存在和发展的基础。街道党委、办事处作为区委、区政府的派出机构，其工作直接关系到党和政府的形象，关系到上海战略目标的实现。为了保持党和政府同基层广大人民群众的血肉联系，就必须尽可能满足人民群众日益多元化的需求，因此需要加强街道社区基层党组织的地位和作用。
　　上述变化使街道社区的工作对象要扩大，工作职能要增加，工作任务要加重。然而面对新形势新要求，上海的社区党建和社区建设尚存在诸多不适应，急待改善和加强：
　　一是体制机制存在局限性。街道、居委会当时的领导体制、管理体制、工作机制、干部队伍结构和编制、经费财力、社区配套设施等，还不能适应特大型城市现代化管理的要求。1991年上海出台《中国共产党上海市街道工作委员会工作条例》，明确街道党工委作为区委派出机关，根据区委授权，对本街道的政治、经济、行政和社会文化教育等各项工作实行政治领导。1994年出台《中共上海市委、市人民政府关于加强街道工作的意见》提出，逐步建立“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的管理体制。但实践中，管理体制不顺、条块关系不清、职能分工不明、街道居委会人员老化、工作条件差等问题没有改变。条线因力量有限管不到底，处在第一线的街道缺乏相应职权管不到边。
　　二是党建工作存在不足。虽然在市委和市政府领导下，广大街道、居委会党员干部已在加强城市管理、维护城市秩序中做了大量工作。一批先进街道党组织创造性地开展“凝聚力工程”，初步建立了一套市场经济条件下联系群众工作的新方式。但客观上当时街道党的工作队伍不够强，组织资源不够丰富，街道经济有边缘化倾向，核心作用不够突出。
　　三是基层建设存在空白点。由于跟不上大规模城市建设旧区改造的步伐，部分街道、居委会应建未建、管理不到位等薄弱环节仍然存在。1996年初，全市应建未建的居委会达500多个，为城市管理和社会稳定带来隐患。正由于街道当时财力微薄，便民、利民举措力度小，有些社区居民办事难、上学难、就医难、乘车难、购物难的矛盾比较突出，不能满足广大居民安居乐业的要求。因此，加强社区建设和社区党建成为上海组织实施跨世纪发展目标的重要举措，成为上海市委夯实执政基础、提高执政能力的基础工程。
　　
　　二、上海加强社区党建的历史进程
　　
　　总体看，1996年以来上海加强社区党建大致可划分为起步探索、重点突破、深化内涵三个历史阶段。
　　（一）起步探索阶段
　　从1996年到1999年这一阶段，上海以城市分级管理体制改革为契机，从加强社区建设破题，理顺体制明确责任，从而进一步增强街道党工委、办事处做好社区工作的综合协调能力。
　　1、不断提升社区党建和社区建设的重要地位。起点是1996年3月上海城区工作会议。在大规模社区工作专题调研基础上，会议出台《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》，这是解放以来市委、市政府第一次就街道、居委会工作联合发文。文件首次提出了在全市实施“两级政府、三级管理”（市、区、街镇）城市管理新体制，要把市区两级政府相当一部分管理职能分离出来向街道层面集聚，从而加强第三级管理，形成特大型城市管理新体制。城市管理的职权利和人财物同步向社区下移。基层政权工作内容的扩展，直接作用于社区党建工作内容的扩展。从此上海在全国率先开展了社区党建和社区建设的探索和创新。
　　此后市委、市政府连年召开有关城区工作会议，及时交流经验，解决过程中的问题，推进社区建设。市政府1996年出台《关于进一步完善市与区“两级政府、两级管理体制”的政策意见》；1997年出台《关于进一步落实沪委1996（5）号文件的通知》，对有关政策进一步细化落实；1997年市人大先后颁布《上海市街道办事处条例》和《上海市居住物业管理条例》，完善相关法规。中组部于1996年9月下发《关于加强街道党的建设工作的意见》，明确街道党委是街道各种组织和各项工作的领导核心，要求各地党委尽快建立一级抓一级的街道党建工作责任制。市委随后于1997年出台《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》提出：“社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作。”1998年市委在城区工作会议上提出党的工作要面向基层，实现重心下移。1999年市委专门召开了社区党建工作会议，市委组织部提出《关于进一步推进社区党的建设工作的意见（试行）》，首次提出要扩大党的工作覆盖面，切实提高党领导社区工作的能力。通过上述一系列会议的召开、文件的贯彻落实，使上海各级党组织对加强社区党建和社区建设的重要性逐步有了清醒认识，增强了责任感和使命感。
　　2、着力解决社区建设的薄弱环节。这一阶段主要解决五大问题：一是理顺条块管理体制，逐步明确了区与街道之间、条与块之间职责与事权的划分，努力做到统一规划、分级管理，条块结合、以块为主。二是建立综合执法队伍城建监察队，由街道办事处直接指挥调度。上述两项的实施逐步理顺了“四个关系”，即：街道党工委与办事处是领导与被领导的关系；与有关职能部门的派出机构是双重领导关系；与辖区内党组织是组织、指导、协调关系；与辖区内“无主管经济组织”是组织领导关系。三是调整人员编制，解决社区干部队伍问题。第一年全市共招聘、选调了3600余名干部充实到街道、居委会，加强了社区工作骨干队伍。四是完善财力机制。在保证街道既得财力的前提下，进一步充实街道财力，改变街道、居委以创收作为主要经济来源的现状。五是保证街道、居委会办公用房以及公建设施配套。调整和提高公建配套指标，在用地、用房、收费价格等方面予以政策倾斜，推进社会福利事业社会化的进程。
　　
　　3、逐步拓展社区服务的多种功能。随着财力较大增加，各街道逐步建立独立于企事业之外的社会保障体系和社会化服务网络，加强社区建设为载体推进精神文明建设。针对群众意见集中的物业管理进行改革；加大社区服务设施建设的投入，优化配置社区各类资源，改建、扩建和新建了一大批社区服务中心、活动中心、图书馆、敬老院、卫生综合服务点，开通了社区服务热线，为社区居民提供家政服务、家庭病床、心理咨询、健康教育、老年康复等服务项目，提高城镇居民的生活质量。
　　4、取得加强社区党建的初步成效。上海社区党建和社区建设在探索和实践中前进了一步，取得了阶段性成效。一是明确了责任主体，推进党建重心下移。街道党工委加强了对社区各类组织的指导协调，提高了工作效率和处置各类矛盾的及时性、针对性。二是明确了社区党建是区域性党建，使街道工作逐步向社区拓展。区域性协调机制起步探索，如成立精神文明协调委员会，采取社区党建工作联席会议、社区党建工作研究会等形式，及时沟通信息、协调工作。三是逐步明晰社区党建的重点是服务群众。
　　上海社区党建的经验得到党中央的高度重视。胡锦涛总书记1997年在视察闸北区临汾街道时指出，社区工作的立足点、出发点是心系群众、服务群众、依靠群众。江泽民1999年在视察徐汇区康健街道时指出，社区党建大有可为。同年，中组部在上海召开全国街道社区党建工作座谈会，总结推广上海经验。
　　（二）重点突破阶段
　　从2000年至2003年这一时期，上海以填补“两新”空白为重点，探索社区党建工作的新领域，扩大覆盖面，切实增强服务人民群众的功能。
　　1、面临新挑战。一是党的组织建设出现“空白点”。新经济组织、社会中介组织以及社团组织大量涌现，日益成为经济社会生活中的一支重要力量。但党建有空白，出现无党员，或有党员无组织，或有组织无活动现象。二是党员的管理教育渠道和方式面临挑战。许多国有、集体企业在市场竞争中破产、兼并、重组，党员流动性增强，占党员总数比例相当高的离退休党员逐步属地化，市场经济条件下如何对不同群体的党员加强教育和管理成为考验。三是涉及群众切身利益的工作任务艰巨。实施“两级政府、三级管理”后，再就业、扶贫帮困等社会职能下沉到社区，带来了新的矛盾和困难。
　　2、探索新载体。从2000年起，市委先后在社区党建工作会议、新经济组织党建工作会议、社团党建工作座谈会以及其他部门系统的党建工作会议或政治工作会议上作了部署，要求基层党组织认真探索社区党组织的组织工作形式和活动方式，鼓励进行各种尝试，健全完善基层组织网络体系，扩大党的工作的影响力和渗透力。为适应上海社区发展，城区的管理体制进一步完善为市、区、街道、居委会的“两级政府、三级管理、四级网络”体制。2000年市社区工作会议提出社区工作的三个着力点：一是整合社会关系，重点是整合社会阶层之间的相互关系。二是解决社会矛盾，重点是正确处理人民内部的利益矛盾。三是关心困难群众的生产生活，切实保障所有社会成员分享改革发展的成果。
　　3、建立新机制。一是“两新”党建机制。1999年，浦东嘉兴大厦建立全市第一个楼宇联合党支部。2001年，静安区静安寺街道创设了全市第一个“党员服务点”。2003年，市委设立社会工作委员会，负责全市非公经济组织和社会团体、社会中介组织党建工作的领导和指导。此后，区（县）、街道（镇）、居民区三个层面都建立专门机构，采取属地、属资、属条、属业等多种机制，形成覆盖全市、上下贯通的“两新”组织党建工作管理体系。上海不断深化和推广“支部建在楼上”成功经验，进而把支部建在流通市场、经济园区、开发区。中组部提出“双达标”目标后，全市基层党组织扎实推进党员发展和党组织组建等重点任务。“两新”组织到2006年达标率分别为97％和98％。二是扶贫帮困机制。积极完善“资金救助”、“岗位扶助”、“生活帮助”、“爱心援助”的四位一体的政府责任体系和社会责任体系。城镇居民最低生活保障线、城镇特困人员实物帮困、城镇低收入家庭帮困粮油卡等社会救助落实到了社区，基本形成了分级管理、基金帮困、街道托底、条线救助的格局。三是基层民主创新机制。以人民群众广泛参与为要求，不断推进社区民主自治建设，探索并推广社区听证会、协调会、评议会制度，培育社区社会组织，初步形成社区事务民主管理的良好氛围和运行机制。
　　4、实现新凝聚。党的组织建设进一步加强，以社区党组织为核心的社区组织体系配套健全，形成较完整的党的工作网络；依托社区党组织加强了新的经济和社会组织中的党建工作，扩大了党的工作覆盖面；对社区党建工作运行机制、活动内容和活动方式进行了有益的探索，基本形成以服务群众为重点，社区党组织、社区其他组织和辖区单位基层党组织资源共享、优势互补、共建社区的工作格局。社区建设力度进一步加大，许多职能部门在工作任务下移的同时，实行工作队伍力量下沉。各区改革城市综合执法体制，将原街道监察队组建成区城建执法大队、支队，强化综合执法力度，提高了执法效能。党的凝聚力进一步增强，建立起市、区县、街道、居民区四级党员服务网络，为党员提供政策、咨询、教育培训、来访接待、交流聚会等项服务，不断扩大了党的工作在社区的覆盖面。
　　2002年12月，胡锦涛总书记充分肯定了上海依托街道社区党组织，采取“支部建在楼上”加强新经济组织党建的做法，批示希望总结带规律性的东西，再用来指导新的实践。2003年10月，中共中央组织部向全国印发了《关于上海市社区党的建设工作的调研报告》，要求各地结合实际，学习借鉴上海社区党建工作经验，并在此基础上起草了《关于进一步加强和改进街道社区党的建设的意见》。
　　（三）深化内涵阶段
　　从2004年至今，上海围绕提高执政能力、构建和谐社会目标，不断创新和完善社区党建工作的体制机制和方式方法，整合各方资源形成合力，致力于构筑区域性大党建新格局。
　　1、提出区域性“大党建”的工作目标。党的十六大提出要“高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建社区党建工作新格局”。2004年10月，中共中央组织部召开全国街道社区党的建设工作座谈会，首次提出构建区域性大党建的工作要求，明确社区党建指导思想是紧紧围绕城市改革发展稳定的大局，紧密结合城市社区建设的实际，以保持党同人民群众的血肉联系为核心，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局。
　　上海经过长期实践和探索，社区党组织所处环境、担负任务、工作条件以及自身状况发生了重大变化。一是从加强党的执政能力建设出发，需要进一步增强社区党组织领导社区工作的能力。随着社会主义市场经济的发展，“两新”组织党建任务日益繁重，属地化企业党组织和党员、流动党员要进行有效管理。社区党组织作为社区建设的领导核心作用发挥受到体制性阻碍。社区建设和管理涉及到市里30多个条线，都把社区作为推进工作的重要载体，使基层疲于应付、无所适从。居委会行政化倾向严重、负担过重，影响了社会化运作机制的顺利推进和社区自治功能的发挥。二是从建设社会主义和谐社会出发，要求形成社会协同、民主参与的社区治理格局。居民民主自治程度不断提高，社会组织的自治化程度不断提高，当时活跃在上海各类群众文体活动团队就有5000多个。如何主导基层民主政治健康发展，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，事关执政基础的巩固。三是从落实以人为本的科学发展观出发，要求进一步提高社区居民的生活质量。随着人民生活水平的提高，社会各阶层对社会服务需求呈多层次、个性化、专业化特点，需要进一步加强社会资源的优化配置，拓宽服务领域，为社区居民提供优质的社区生活。而实践中，有些与社区管理服务密切相关的职能尚未实现管理重心下移，有的没有对应设置，有的在社区的力量配置不到位，经费随事转落实不到位；优惠配套政策尚未全面落实；双重管理执行多年效果欠佳；各执法队伍之间执法边界也不统一，社区管理服务的社会化程度不高。
　　
　　2004年12月，市委八届六次全会通过《中共上海市委关于加强社区党建和社区建设工作的意见》，指出要通过社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化，增强社区党组织凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会的能力。指导思想是以服务群众为重点，以群众满意为准则，以推进基层民主建设为抓手，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区管理工作新格局。2005年市委下发《关于进一步加强区域性大党建工作的若干意见》，要求构建“党委领导，行政组织配合，群众组织参与，条块结合，以块为主”的工作格局。
　　2、健全社区党的组织领导体制。从2004年9月起，上海5个区的6个街道受命开展社区党建全覆盖工作试点。2005年试点范围逐步扩大到11个区的24个街道。2006年逐步推向全市，明确将原街道党工委统一调整为社区（街道）党工委，并按照社区行政组织、驻区单位和居民区“三条线”设立党组织。在保持社区党建工作的连续性和相对稳定性的基础上，进一步确立了社区（街道）党工委在区域内的领导核心地位，提高了其统揽全局、协调各方的能力。行政组织党组的设立，以往做事靠“面子”、靠“情份”的情况有所改观；居民区党委的设立通过发挥其“过滤”和“漏斗”作用，解决“上面千条线、下面一根针”的问题；社区综合党委的设立，从体制上保证了社区有专门机构和专人负责“两新”组织党建工作。进一步吸纳社区各方面的代表，实现从单位制的“小党建”向区域性的“大党建”、“以条为主”的老体制向“以块为主”的新体制转变，使党的组织和党的工作向社区各个领域全面延伸和覆盖。
　　3、加强社区党建三支队伍建设。这一时期上海加强社区党建着力抓好党支部书记、职业化党务工作者和党建工作志愿者三支队伍建设，充分发挥党员干部的主体作用。抓好“班长工程”建设，培养和选拔基层党支部书记，建立书记人选储备制度；同时，加强政治理论和社区工作业务培训交流。2005年首次向社会公开招聘社区专职党群工作者，采取政府出资，契约化管理的模式，建立一支职业化党务工作者队伍。努力提高专职党群工作者的综合素质，填补了面广量大的“两新”组织无专人开展党建工作的空白，尤其在保持共产党员先进性教育活动中发挥了重要的作用。组织广大党员志愿者建立各类社区文艺团队、医疗服务队、党员志愿者工作室等，用爱心关怀群众，发挥特长，拓展服务项目。
　　4、打造党员服务中心等工作载体。上海根据社区党员分布广、流动快、自主性强、需求多元的特点，建立了区域性、开放式、专业化的党员教育管理的工作载体——党员服务中心。上海市党员服务中心成立于2002年。从2003年11月起，在全市大力推进党员服务中心建设，各区县街道、乡镇共建立党员服务中心221家，基本实现党员服务网络在行政区域上的全覆盖。还建立完善市、区县、街道、居民区四级党员服务网络；建立党员服务点，覆盖居民区、商务楼宇、市场、工业园区和建设工地等。
　　5、构筑联建共建的社区党建新格局。这一时期社区党建联建蓬勃发展。例如在流动党员管理中，流入地与流出地的党建联建，有效增强了流动党员的组织归属感。在基础设施建设、动拆迁工作、物业管理等涉及群众切身利益等方面开展社区党建与行业党建联建活动，有效协调了各种利益矛盾，形成工作的合力。创新组织设置模式，按照“相邻、相近”的原则，探索出单独组建、联合组建、挂靠组建及建立临时党支部等多种组织设置新模式，推进党建工作全覆盖。
　　这一时期加强社区党建和社区建设，一是拓展了社区党建的制度创新。二是做实了区域性、社会化的党建工作平台党员服务中心。三是社区服务群众向规范化、制度化提升。全市各街道普遍建立多功能社区文化中心、社区事务受理中心、卫生中心，基本形成市、区和社区三级服务体系。四是基层队伍呈专业化趋势。专职党群工作者以及其他各种社工队伍建立，街道干部和社区工作者队伍的结构进一步优化，社区党建工作全覆盖、组织化、凝聚化。
　　2007年全国党建研究会在上海召开区域性党建工作平台专题研讨会，高度评价上海社区党员服务中心概括实施的五大基本功能，即流动党员的接纳地；“两新”组织构建党的基层组织的孵化器；区域内所有基层党组织共享的资源平台；党组织服务党员的温馨家园；区域内党组织和党员面向群众、面向社会的服务窗口。
　　
　　三、上海加强社区党建的经验启示
　　
　　（一）各级党委从提高执政能力战略高度出发，把社区党建作为基础性工程来抓。10年来，各级党委能从战略高度充分认识社区党建的重要性和紧迫性，积极主动、坚持不懈地推进社区党建。进程中能够主动适应经济社会的新发展新变化，与时俱进地研究新情况，形成新思路，加强领导、统筹规划，分类指导、整体推进。能够注意将基层在实践中创造的一些好经验好做法用制度的形式固定下来。坚持典型引领，以点带面，形成争先创优的良好局面，从而有效提高了党领导社会的能力，夯实了党的执政基础。
　　（二）基层党组织以服务群众为根本出发点和落脚点，不断创新，勇于实践。在市场经济条件下加强社区党建是前所未有的事业，基层党组织努力贯彻从中央到市委的有关精神，把握服务群众这一重中之重，展开了艰辛探索，实现了几个转变：在领导方式上，努力从过去行政化、命令式、强制性的领导方式向协调、指导、服务的非权力方式转变；在组织方式上，努力从过去的以条为主、条块分割，向条块结合的网络化方式转变；在活动方式上，努力从过去比较多依靠党组织的自身力量，向更多依靠和调动社会各类资源转变；在工作内容上，努力从过去比较封闭与狭窄的党务工作，向区域联动、整体互动的大党建工作格局转变，使社区党建工作充满生机和活力。
　　（三）顺应经济社会的新发展新变化，充分发挥社区广大党员的主体作用。社区党组织通过双向联系、双向服务、双向反馈等措施充分调动社区广大党员积极性，为党员参与社区党建创造条件、搭建舞台。一些社区党组织通过划小组织、设岗定责等激发党员活力，帮助和支持社区党员进入各种公益性组织和文化社团联系和服务群众，都是行之有效的好办法。通过党员发挥先锋模范作用，增强了居民对党的认同感，提高了对社区工作的参与热情。
　　（四）建立健全社区党建和社区建设的领导体制和工作机制，形成组织制度保障。加强社区党建起步就是从改革体制机制入手。10年来上海不断建立和完善社区党建工作的领导体制和运行机制，特别是近年来探索从社区党的组织领导体制上根本解决组织制度保障问题。通过组织领导体制的创新，将社区内松散的组织，在有效的工作平台上密切地联系起来，最大限度地发挥辖区单位党组织的积极性、主动性和创造性，最大限度地发挥居民党员、在职党员和流动党员的先锋模范作用，超越了传统党建的组织架构和社会管理的工作方式，初步形成了一个党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的区域性大党建格局。
　　
　　作者单位：中共上海市委党史研究室
　　■ 责任编辑：袁志平