人才就业公共服务管理体系建设的问题和对策

　　摘要：目前我国人才管理中存在着不适合人才就业公共服务业发展的若干问题，其主要原因是政府职能转变尚未完成，政府人才就业公共服务职能界定不清，相关理论准备不足，政府部门绩效难以衡量。构建符合我国国情的人才就业公共服务管理体系的基本思路是借鉴国外特别是发达国家经验，加快人才就业公共服务立法与制度建设，重视人才就业公共服务规划，明确人才就业公共服务的准入条件与资质认定，推进人才就业公共服务标准化建设，实施人才就业公共服务的绩效管理，加强人才就业公共服务的监管。
　　关键词：人才就业；公共服务；管理体系
　　中图分类号：C962；D63文献标识码：A文章编号：1008－410X（2008）01－0053－04
　　
　　人才就业公共服务是政府公共服务的重要组成部分。建立和完善人才就业公共服务体系，更好地发挥政府人事部门、政府所属人才服务机构的作用，充分调动社会各方面的力量，积极采取多种形式，不断满足人民群众日益增长的人才就业公共服务的需要，既是人才就业与人才市场发展的内在要求，也是政府转变职能、更好地履行政府公共职责的客观需要。
　　
　　一、人才就业公共服务管理存在的问题
　　
　　我国政府已意识到加强人才就业公共服务管理的重要性，在立法、质量管理、标准化管理、人才队伍建设等方面采取了很多富有成效的举措。但是与人才就业公共服务业发展的要求相比，我国人才就业公共服务管理还存在着很多亟待改善的地方，主要表现在立法与制度建设、规划、准入条件、标准化管理、监管、绩效管理等方面。
　　（一）适用法律体系不健全、立法层次低。人才就业公共服务体系的有效运行，首先要有一个健全的法律和制度环境。当前人才就业公共服务适用的法律法规不多，人才就业公共服务的供给、财政保证、公共服务收费项目和收费标准等都没有统一的法律规范。总的来说，相对于劳动就业服务而言，人才就业公共服务立法严重滞后，适用的法律体系不健全，内容单一、配套化程度低，立法层次普遍偏低，大部分是地方性法规，以及一些规范性文件，法律地位不高。
　　（二）缺乏总体规划。人才就业公共服务要满足一段时间内社会和人才对就业公共服务的需要，就必须加强规划。政府关于人才就业公共服务规划的基础性工作很薄弱。比如，一段时间内社会和人才对就业公共服务的需求总量和需求结构如何；当前政府人事部门所属人才服务机构的供给能力如何；社会其他机构是否有供给能力，有的话，这些机构的供给能力如何；政府为了满足社会和人才需求，应在机构设置、人员配置、财政支持、政策保障方面开展哪些工作等等问题都应该事先考虑，总体规划。
　　（三）准入条件不明确。目前我国人才就业公共服务主要是由政府人事部门所属的人才服务机构提供，但法律上没有明确规定政府所属机构是公共服务的唯一提供者，外资和民营机构不允许提供公共服务。理论上可以论证，外资和民营机构提供人才就业公共服务是合理的，也是有效的；实践方面，有些公共服务领域已经允许外资和民营机构介入，比如公共交通、教育、卫生等，人才就业公共服务理应允许向外资或民营机构开放。实际上，在服务能力、管理水平、硬件设施、绩效等方面有些外资或民营机构完全可以胜任人才就业公共服务的提供。而很多政府所属人才服务机构反而在某些公共服务提供方面能力不足。除了机构性质外，在提供公共服务的机构资质、基础设施、经营范围、从业人员等方面的准入条件也没有明确规定。
　　（四）绩效水平亟待提高。很多政府人事部门所属人才服务机构深陷市场经营性业务之中，没有把主要精力用于提供基础性、保障性的人才就业公共服务上来。对人才就业公共服务仍缺乏统一的规范，一些服务标准比较粗，不够具体。人才就业公共服务的及时性、有效性、效率、提供量等等亟待改善和提高。从整体上看，当前人才就业公共服务属于“投入型”而非“效率型”，绩效水平低下，亟待提高。
　　（五）监管缺位、不到位。人才就业公共服务主要是政府人事部门所属人才服务机构提供的。大部分政府所属人事人才服务机构既履行人才服务的监管职能，又提供公共服务和市场经营服务。人才就业公共服务的提供主体与监管主体一体，这种既当裁判员，又当运动员的现象，导致了监管很难到位。比如，政府人事部门所属人才服务机构提供公共服务是否及时、是否足量、是否有效，提供公共服务收费是否符合标准，服务程序是否规范，是否存在着借提供公共服务之名，行市场经营服务之实等，就存在着监管不到位甚至缺位的现象。因此，在没有第三方监督的情况下，机构自查自纠缺乏透明度，无法有效进行监督。
　　
　　二、人才就业公共服务管理存在问题的成因分析
　　
　　（一）政府职能转变不到位。当前，我国政府正在向法制政府、责任政府以及服务型政府转变，但最终目标和路径选择尚未明确。尽管政府人事部门已经意识到要加强管理，提高人才就业公共服务供给的有效性，但是如何让各级人事部门真正将工作重心转向公共服务的供给，还有很多具体问题需要进一步研究和解决。
　　（二）职能定位不清。目前，全国政府所属人才服务机构性质不一：有全额拨款的，有差额拨款的，还有自收自支的，甚至还有已经转为企业的。很多政府所属人才服务机构把绝大部分时间用在市场经营服务的开拓上，公共服务的研究和开发不是很主动。其主管部门难以从政策、资金、人才和硬件设施方面给予人才就业公共服务以足够的支持。这种职能定位的混乱状况，使人才服务机构难以得到社会的认同和有力的支持，弱化了人才就业公共服务。另外，人事、劳动和教育部门存在着人才就业公共服务职能交叉的现象，以促进高校毕业生就业的公共服务为例，三部门都在做，职能雷同。由于教育部门是高校毕业生就业的主管部门，劳动部门是就业的主管部门，两部门都得到财政的诸多支持。而人事部门尽管提供了很多人才就业公共服务，但是职能界定不清，获得的各种支持很少，特别是财政经费的支持，这也限制了人才就业公共服务的发展。
　　（三）理论准备不充分。当前人才就业公共服务管理不规范很大原因在于缺少理论的指导。我国研究劳动就业服务、人才市场的专家学者很多，但是具体到人才就业公共服务管理理论研究领域，研究人员不多，有理论突破和理论创新的观点很少。关于人才就业公共服务的涵义，人才就业公共服务的准入条件、标准化建设、监管体系和绩效管理理论等没有得到充分的研究，制约了人才就业公共服务管理体系的建设。
　　（四）政府部门绩效难以衡量。与外资或民营人才服务机构相比，政府人事部门及所属人才服务机构很难建立起全面有效的绩效评价体系。这一方面是因为政府部门具有的天然垄断性，很少能感受到外部竞争的压力，缺乏提高服务质量和整体绩效、提升公众满意度的内在动力；另一方面是因为政府部门特有的公共性，决定了其绩效评估中存在着更多的技术性障碍，突出表现在目标任务的多样性、抽象性、产出难以量化等方面。评估政府的行为往往需要在公平和效率之间寻找平衡，这在客观上也延缓了国内人才公共服务绩效评价的进程。
　　
　　三、人才就业公共服务管理的国际经验
　　
　　分析和借鉴国外政府在公共服务改革中的成功经验，对于加强我国人才公共服务业的发展、建立人才就业公共服务运行机制和管理机制具有重要意义。总的来说，西方国家在就业公共服务管理方面的经验主要集中在以下几个方面。
　　（一）明确政府在公共服务领域中的职能定位。从国际经验看，发达国家的政府重视兴办公共就业服务，干预失业问题，帮助市场就业中的弱势群体。公共就业服务在应对二十世纪几次大的失业危机中发挥了重要作用。到了七八十年代，由于公共服务绝大部分由政府供养，产生了严重的官僚主义，效率低下。为此，很多政府对公共服务的提供主体、提供方式等进行了改革。在改革中不管是主张私营化改革方向的，还是主张在公共服务领域里引进市场机制的，基本上都保留了公共就业服务职能。
　　
　　这一点对于我国构建人才就业公共服务管理体系中合理界定政府角色具有重要借鉴意义。事实上，鉴于我国市场经济尚不完善，市场化经验不足的问题，在公共服务提供上仍应该强调政府作为提供者的主导地位，但在市场化过程中，政府应改变以往“大包大揽”的做法，加快管理职能的转变，即政府要从公共服务的“直接提供者”、“生产者”转变为“合作者”、“促进者”和“发包人”，坚持宏观管理和制度安排，维护社会公平，以有效推动市场化的运行和促进市场健康有序发展^[1]。
　　（二）根据公共服务的职能特点，实施分类组织和管理。对于不同的公共服务，不应该也不可能按照统一的模式进行组织管理。发达国家的通行做法是：对于具有很强公益性的公共服务，主要由政府直接提供，机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员；对于公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的公共服务，交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关的规制性手段鼓励、引导其发展；此外，还有些公共服务采取政府出资向营利性机构购买服务的方式提供。这种分类组织和管理模式，既保证了社会公正和政府责任的实现，同时也避免了政府直接提供带来的效率低下问题。
　　（三）完善就业公共服务管理机制。发达国家在市场机制与公共服务职能相结合的改革进程中也暴露出新的问题，如私营部门单纯追求效率与盈利，而公共部门需要注重责任与公平。私营部门与公共部门的经营目标不相同，由此所引发的公平与效率问题是当前在公共服务市场化进程中出现的主要问题。发达国家政府为了解决这一问题，正致力于完善就业公共服务管理机制。
　　
　　四、构建人才就业公共服务管理体系的基本思路
　　
　　人才就业公共服务管理体系的设计与实施是由其所处的政策环境、设施条件、服务目的与项目等多因素共同决定的。科学合理的人才就业公共服务管理框架应包含以下几个方面：
　　（一）加快人才就业公共服务立法与制度建设。通过加强立法工作，确立人才就业公共服务的运行规则，使人才就业公共服务做到有法可依、有章可循，为人才就业公共服务提供法律保障。通过立法和修订现行法规，明确各类公共服务的主管职能部门及具体服务提供者，明确开展各类公共服务的资质条件并统一人才就业公共服务的标准；明确政府各部门在人才就业公共服务中的职能，将政府各部门的职能以法律、法规的形式加以明确，并接受社会监督，加强依法行政^[2]。
　　（二）重视人才就业公共服务规划。应根据经济和社会发展状况，预测人才就业公共服务的需求状况，制订供给规划，并落实到政府所属人才服务机构。根据公共服务的提供量以及提供程度，及时调整财政投入和人员配置。规划必须具有前瞻性，把握国际、国内社会经济科技发展的特征和趋势，准确了解人才就业的发展方向和最新动态；提出对未来发展的科学预测，确定人才就业公共服务的前进方向。在方法选用上，要注意科学性和适用性，特别注意定量方法的使用。对方法和结果进行科学评价；扩大人才就业公共服务规划编制的参与范围，制订人才规划不应只是人事部门的事情，应当广泛听取各方意见，聘请外部专家或专业研究与咨询机构合作研制人才就业公共服务战略规划。
　　（三）明确人才就业公共服务的准入条件与资质认定。建立人才就业公共服务提供机构的市场准入制度以防止资源配置低效或过度竞争。规定人才就业公共服务提供机构的市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。具体可以通过政府人事主管部门对市场主体的登记、发放许可证、执照等方式来体现。人才就业公共服务准入制度的核心内容主要包括允许提供公共服务机构的资质、基础设施（如服务大厅、信息网络平台）、经营范围、具有执业资格的从业人员等方面。我国人才就业公共服务的资质认定可以借鉴其他行业的准入制度。人事、劳动、工商、财政等部门应当相互协调，对民营的人才就业公共服务机构和人事部门所属的人才就业公共服务机构采取一视同仁的态度，实行同等的准入制度，在人员、政策等方面给予同等对待，为人才就业公共服务提供机构的发展营造一个公平、公正的环境，为它们步入规范化发展轨道提供政策和法律保证。需要指出的是人才就业公共服务的准入条件和资质要求与人才就业经营性服务的准入条件和资质要求有相同的地方，还有自身的特点，这是因为人才就业公共服务对社会影响更大，所以，人才就业公共服务的某些准入条件和资质要求比人才就业经营性服务更为严格。
　　（四）推进人才就业公共服务标准化建设。基于我国公共人才就业服务的现状，对影响人才服务质量的从业人员、注册资本、设施设备、业务范围和服务流程与环境等因素予以规范，促使其达到相应标准水平，更好满足人才服务行业和人才市场的发展与需求。建立人才服务行业发展政策和标准体系，组建全国人才服务标准化技术委员会，从服务设施、标志、环境到服务质量、管理等全过程贯彻实施标准化；拓展标准化工作的领域；对于某些服务实施强制性标准；也可以借鉴发达国家的做法，实施“一站式”服务，既方便服务对象，也能提高就业服务机构的工作效率^[3]。
　　（五）实施人才就业公共服务的绩效管理。结合我国国情逐步建立科学的、系统的以结果为导向的人才就业公共服务绩效评估系统^[4]。加强政府所属人才服务机构的绩效管理与评估，实现公共服务信息透明化。进一步推进政务公开，发展电子政务，公布政府公共服务的职能、办事程序和办事指南，确保公众公共服务的知情权。将人才就业公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重。推行质询制度和民主评议制度，充分发挥群众监督、媒体监督对促进政府改善公共服务职能的积极作用。建立专业化、高素质的员工队伍。加强就业服务岗位技能培训，完善从业人员职业资格证书制度和管理办法，转变工作态度，改进工作作风，提高工作效能。
　　（六）加强人才就业公共服务的监管。人才就业公共服务管理工作的重心要落在对我国人才就业公共服务机构的监督和评价。监督和评价包括人才服务机构提供的公共服务项目是否和职能定位相符、服务的数量和质量是否符合社会需要、效率和成本是否合理以及从业人员是否廉政等等。通过年度检验、服务质量检查、积极处理投诉等管理方式，提高监管力度，一旦发现问题，积极整改。监管和评价主体除了政府部门以外，必要的时候可借助社会力量，引入第三方评价机制。加强社会监督，实行政务公开，广泛听取相关利益群体的意见，增强社会成员的知情权和选择权。加强对人才就业公共服务的监管还必须给予政府相关部门一定的监督管理职能，设定监管机构，配备专职人员，依照国家及各地的法律法规对人才就业公共服务的提供机构进行监管，保护各类人才和用人单位的合法权益。
　　
　　参考文献：
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　　［2］陈力，杨刚基.我国转型期人才流动与人才市场［M］.北京：研究出版社，2006.
　　［3］张华初我国公共职业介绍服务的现状与发展［J］.江西社会科学，2003，（7）.
　　［4］李学香.当前我国公共服务的突出问题与对策分析［J］.理论观察，2007，(1)
　　
　　责任编辑：陈文杰