政治文明视域中的公民监督功能

　　摘要：公民监督是民主政治的本质要求和最大化彰显民主意蕴的制度安排。公民监督一般在公民政治参与过程中完成，能防止政治权力的失控和异化，保障政治权力行使的合法性和正当性。公民参与监督水平和质量较高的社会通常具有更高的政治稳定度。政治文明的发展就是政治文明主体的发展。
　　
　　关键词：政治文明；民主政治；公民监督
　　中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008－410X（2008）01－0044－04
　　
　　一、公民监督是扩大政治民主的基本路径选择
　　
　　公民监督是民主政治的本质要求，是最大化彰显民主意蕴的制度安排。自近代资本主义社会以降，民主作为一种普适性的政治价值，已逐步得到普遍承认。尽管人们对民主的认识与理解有差异，但任何一种主张民主政治的理论和实践，不管其是否存在着局限性，无不承认“人民主权”为民主政治的基本原则，并将其奉为圭臬。“从本体角度来规定民主制，民主制的基本内容和宗旨应该是，使人民在政治关系及相应的政治国家中享有至高无上的权力。一切权力归人民，人民是政治国家权力的来源、依据和归宿。”^[1]这一主张表明，人民是一切权力的所有者，政府的政策和行为以人民的意志为依归即对人民负责，因为“只有当受治者统治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”^[2]值得注意的是，人民主权原则仅仅厘清了民主政治制度中权力的最终归属问题，在实际的政治运作过程中人民或者说人民中的绝大多数是不可能直接操纵和行使国家权力的，即使在最直接的民主制度中也不可能使所有人都直接成为统治者。因此，现代民主政治的核心问题就是要建立有效的监督制约制度，使公民有足够的力量监督和控制自己让渡的权力，使少数人的执政是在多数人的真正同意和委托下进行的，促使国家机关切实根据公民的意志和愿望进行管理，从而维护公民的政治自由，实现社会的政治文明。
　　任何政治权力都具有双重性:既可以服务于社会公共利益，也可能成为权力占有者谋取私利的工具。对权力的负面作用如果不加以限制，权力就容易被滥用，权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。权力之所以倾向于腐败，除了权力本身具有自我扩张和异化的本质属性外，还与权力主体密切相关。任何权力都由人掌握和行使，而每个人又都有相对独立的个人利益，都有追求个人利益最大化的客观倾向，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的规律”^[3]。为了防止政治权力的失控和异化，就要让普通公民除了拥有选举权外，还要掌握对掌权者的监督权，只有从根本上保留这种对政府监督控制的权力，才能有效地保障国家机关及其官员权力行使的合法性和正当性。从现实角度看，我国公民监督既着眼于防止权力的异化，又着眼于发挥民主参与的优势，符合社会主义民主政治发展的内在要求，同时又是社会主义民主政治建设的重要环节，旨在维护人民当家作主的权利，推动社会主义民主政治建设的发展和完善。事实上，依赖公民监督制衡国家权力，是人类政治实践经验的智慧结晶。恩格斯在总结巴黎公社经验时指出，防止工人阶级的公仆蜕变为“主人”的根本、有效方法之一，就是人民掌握罢免权，可以随时撤换那些不称职的公社委员。孙中山曾把代议制民主形象地比作一架机器，选举权是机器的发动力，监督权是机器的制动力，机器仅有发动力而没有制动力就不完整，就不能被人们有效地用于做功。在代议民主制下，若人们只有选举权而没有监督权，就像人民对国家这台机器只能发动而不能制动，人民就不能有效地控制国家机器及其官员。在新民主主义革命时期，毛泽东在回答黄炎培如何解决一个国家“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题时明确指出：“我们已经找到新路，我们能跳出历史周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[4]概言之，公民监督是推进民主政治发展的必然选择。诚如美国“宪法之父”麦迪逊所指出：“人民是天使就不需要来管束，政府是天使就不需要监督，既然人民和政府都不是天使，那么人民就需要政府来管束，政府就需要人民监督。”^[5]在当代各国，不论是实行代议制民主的西方资本主义发达国家，还是实行人民民主的社会主义国家，无一例外地加强和完善公民监督制度建设，越来越注重保护公民的各项权利，并使之规范化、法律化和制度化，以便建立一种合理的权利结构体系，从而实现对政治权力的有效约束。
　　公民监督一般是在公民的政治参与过程中完成的。从这个意义讲，政治参与是公民监督的基本前提。如果连参与政治生活的资格和机会都没有，公民的政治权利和政治利益的实现就如同镜花水月。约翰•斯图亚特•密尔指出：“每一个人，或者说任何一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视。”^[6]（P60）他又说，要防止我们的权利和利益不受政府的侵害，不受那些影响和操纵政府的人的侵害，就只有充分地参与到政府行为的决定中，“只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的”^[6]（P60)。与其他监督形式相比，公民监督虽不具备国家监督所具有的法律强制性和约束力，但监督主体所拥有的政治自由如言论、出版、集会、结社、游行示威的自由，同样会产生强烈的政治压力。在政治参与过程中，通过对知情权、批评建议权、言论自由权等法定监督权的行使，民众不仅可以表达对政府组成和政策的意愿和要求，使政府的各种行为以民意为依归，而且还有助于政治体系全面整合民意，提升决策理性，保证政治决策的顺利执行及其修正。在政治参与过程中，还可以通过选举和罢免公职人员、意见表达或舆论监督或者直接介入权力运行过程等，在权力所有者和权力行使者相分离的情况下有效抵制政府权力的变异，发挥其重要的政治监控功能。公民监督是以广大公民为主体的广泛的民主监督，是整个监督体系必不可少的重要环节和基础，是人民民主的重要体现。
　　
　　二、公民监督是巩固社会政治稳定的有效安全阀
　　
　　一般而言，政治稳定指政治体系在面临一系列的社会环境变化时通过自身调节机制，以维持政治体系存在的状态和发展过程。若从其内在机理看，政治稳定意味着政治体系获得社会成员的广泛认同，政治体系的规则、秩序得到遵循，能够合法有效地运行的结果。简言之，政治稳定指政治生活的秩序性，指“政治体系具有较高的合法性，即政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适合制度之信仰的能力”^[7]。显然，上述界定是将政治稳定理解为一种社会共同维护的秩序状态，而不仅是政权体系或国家政权独有的责任或目的，表明政治稳定的根本在于坚实的社会认同基础。然而，如果广大民众在国家政治生活中不能获得应有的政治权利和地位，不能对政治决策产生决定性的作用，那么势必会影响社会稳定，甚至会引发社会动荡。从这个意义上看，政治稳定离不开有效的公民监督。因为公民监督是公民依据人民主权的原则和宪法规定的权益保障对政治权力的行使者以及对政治权力的行使过程和结果所进行的约束、检查、督促等活动，既包含作为主权者、立法者的公民对国家权力、政府权力的监督制约，也包括普通公民对国家权力、政府权力的监督制约。合法有序的公民监督通常借助表达公民意愿、协调利益矛盾的形式，使政府的政策输出、权力运行更具合法性和代表性，从而实现社会稳定。公民督政程度越高，政治体制对公民意愿的反应越敏感，就越能够综合公民的利益表达，及时进行政策调整，使得政治体制充满活力。
　　
　　历史经验表明，公民参与监督水平和质量较高的社会，通常具有更高的政治稳定度，这是由公民监督本身的运作机制决定的。首先，公民监督是沟通政府与公众信息联系的重要途径。一方面，公民监督极大地增强了政治体系的传导和反馈机制，使政府能准确及时地洞悉公众的利益要求，从而迅速做出更为理性、公平的决策，及时消解政治结构和政治运行机制中的矛盾和问题。与此同时，公民监督本身就包含着有力的政治监督，如通过选举权力的执掌者、通过立法决定权力的授予和运行、通过社会舆论对权力的运行进行合法性和合理性的评价等途径制约政治代理人的政治行为，促使权力规范运行，从而避免由权力滥用而导致的政治动荡。另一方面，公民通过合法的参政议政，逐渐培育了积极、主动行使政治权利的政治责任感，进而产生对政府的认同感和归属感，增强政治体制的活力，从而维护政治稳定。其次，公民监督具有第一道政治安全阀门的功能。在由传统社会向现代社会转型过程中，必然会出现利益多元化的发展趋势，尤其在以利益实现为核心的市场竞争中，不同利益群体间的矛盾与冲突不可避免，由此引发的公众的挫折感和不满情绪最终都会集中到政治问题上。如果这些情绪没有得到正常渠道和方式进行表达和宣泄，民众就有可能采取极端方式来表达主观诉求甚至铤而走险，从而对现实的政治稳定构成威胁。所以，实行广泛而有效的公民监督，则为民众宣泄不满情绪、表达利益诉求、维护自身权益提供了规范、合法、多样的渠道，这无异于为社会的政治稳定焊牢了第一道安全阀门。通过公民监督的减压阀，政治决策者可以及时观察和掌握社会问题的性质、范围和程度，对利益受损的群体及时予以适当的抚慰和补偿，从而缓解矛盾、防止动荡。
　　需要指出的是，公民监督并不总是同政治稳定呈正相关关系。在社会发展的特定阶段，情况可能恰恰相反，公民监督的扩大反而有可能破坏社会政治的安定。“城市化、识字率、教育和接触传播媒介的水平的提高，都在提高人们的愿望和期待，而如果这些愿望和期待不能得以满足，就会刺激个人和集团投身于政治。在缺少强有力和灵活的政治制度的情况下，这种参与的增加便意味着动乱和暴力。”^[8]因为任何政治体系对公民政治参与的承受能力都是有限的，如果政治参与突破政治体系所能容纳的阈限时，政治体系的有效性就会受到削弱，继而动摇政治体系的合法性，引发政治动乱。尤其在我国社会主义民主政治建设进程中，如果公民监督意识尚未理性化，监督机制、监督程序尚未健全和规范，就盲目、无限制地扩大公民监督，很可能导致政治动荡。可见，为了使公民监督与政治稳定之间保持良性互动关系，必须加快制度建设的步伐，尽可能地将公众日益增长的政治参与要求纳入制度化的轨道。
　　
　　三、公民监督是提升人的主体性的现实基座
　　
　　社会民主政治高度发展的直接表现是政治制度和体制的健全与完善，但这不是现代政治文明发展的终极追求。尊重人的价值，保障人的权利，提升人的主体性地位，促进人的发展，才是政治文明发展的根本目的。回顾人类文明发展史不难发现，现代政治文明乃至整个现代文明兴起的直接动因是把人从一切束缚与奴役状态中解放出来，使人获得自由而全面的发展。政治文明每前进一步都是人的发展向前一步，人的发展的内涵异常丰富，其基本意蕴是人不断地认识自我、觉醒自身价值，将内在潜能更有效地外化于实践的过程，最基本前提是人的主体性的提升。从政治文明的角度说，人的主体性集中表现在人的政治素质、政治能力的提高，人的政治潜能的充分发挥以及人在政治上的最终彻底解放。这些不仅是政治文明进步和发展的基本目标，也是衡量政治文明发展程度的重要标志。人是社会实践活动的主体，是社会进步的巨大推动力量，倘若人的发展“缺位”，人的主体性发展“空场”，那么社会发展就是无主体的异化发展，这就必然会抑制人的发展，社会进步最终会失去动力。
　　公民监督是人民主权的基本价值原则的集中体现，其前提是公民必须享有进行政治活动所不可缺少的政治权利，因为“权利是民主制度不可缺少的组成部分”，“民主体制内在地就是一种权利体制”^[6]（P56)。参与权和监督权则是保障公民主体地位的最基本的政治权利，公民监督的参与实践尤其强调公民的主体性和能动性，具有广泛性、直接性和全面性的特征，充分体现了公民的主体性地位。究其实质，公民监督过程实际上是公民的政治社会化过程，政治社会化指“人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程”^[9]。通过政治社会化过程，社会成员能形成独立的政治意识，明确自己的政治角色，完成由“自然人”向“政治人”转化的过程。一方面，公民监督能激发公民对政治的兴趣，鼓励公民直接参加政治生活，从事政治实践，直接获得政治知识和技能，使公民具有特定的政治素质和能力，塑造正确的政治人格并培养公民自主参与意识，增强自身的政治主体角色意识，发挥自身正确的政治作用和价值，切实体验到自身的地位和意义，进而巩固自身的主体地位；另一方面，每一个公民监督个体都是政治文明主体的延伸形态，他们的监督行为是对主体地位的维护和捍卫。作为一种对国家权力最直接、最广泛的监督方式，当国家机关或国家机关公职人员不承认或不尊重人民的权利时，公民便以“权利”为武器，利用民主和法律的途径去抵制不正当权力的行使。只有公民真正成为“权力源”，拥有选举、约束、监督、撤换公共权力执掌者的权力，公共权力的行使才能对人民负责，人民主权原则才能切实贯彻，公民主体性地位才能深化和提升。可见，如果公民没有参与监督政治的权利，没有表达自己的政治诉求和参与政治讨论的权利，人民主权的原则就得不到贯彻和落实，人的主体性地位提升也只能成为空想。从这个角度看，公民监督能力的发展与人的主体性提升具有正相关性，二者并行不悖。要提高社会的政治文明水平，就要改善和加强民主政治，并有效地运用民主政治制度对国家权力进行监督制约。通过充分而有效的公民监督实现对政治权力的有效控制，不仅是现代民主政治的应有之义，而且也对人的主体性发展提出了新要求。归根结底，政治文明的发展就是政治文明主体的发展；没有人自身的发展，政治文明的发展如同无本之木。
　　
　　参考文献：
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　　责任编辑：何敬文