对党内民主与人民民主关系的程序化思考

　　摘 要：党内民主和人民民主作为社会主义民主政治建设的两个主要方面，两者的关系是辩证统一的。正确处理党内民主与人民民主的关系是中国民主政治建设的一个紧迫问题，湖北省随州市探索的“两票制”给我们提供了很好的借鉴。确定程序制度创新的基本形式，进行合理的程序制度设计，明确程序制度的权威是正确处理党内民主与人民民主关系的基本途径。
　　关键词：中国共产党；党内民主；人民民主；程序制度；“两票制”
　　中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2008）03-0008-04
　　
　　中国民主政治建设的基本思路，是注重发挥党内民主的示范带动作用，以党内民主促进人民民主的发展。党的十七大报告进一步提出了“人民民主是社会主义的生命”的重要思想。这表明，在中国民主政治建设中，在强调党内民主示范带动作用的基础上把两者结合起来，协调好两者关系，实现相互促进正日益成为推进社会主义民主政治建设的一个重要思路。
　　
　　一、正确处理党内民主与人民民主的关系是中国民主政治建设的一个紧迫问题
　　党内民主和人民民主作为社会主义民主政治建设的两个主要方面，是辩证统一的关系，既有相互协调的一面，也有矛盾冲突的一面，我们决不能强调一方而忽视另一方，更不能把两者割裂、对立起来，必须把两者结合起来，使它们相互影响、相互促进，共同推进社会主义民主政治的发展。应该说，由于我们习惯于从发挥党内民主示范带动作用的角度思考和解决问题，因而对两个民主结合的必要性及其规律、人民民主对党内民主的促进作用重视研究不够，并由此带来了一系列现实问题，需要我们予以关注。
　　第一，中国民主政治实践要求我们必须重视这一问题。在实践中，党内民主与人民民主的关系并不是非常顺畅的，两者出现矛盾的情况并不鲜见，而且越是基层往往这个问题越是突出。比如，在对2005年初进行的农村基层组织换届选举进行调研的过程中，笔者注意到，当时有的村即存在以党内选举取代村民选举的情况，即在一定比例的村党支部书记和村委会主任必须由一人担任（俗称“一肩挑”）的前提下，往往先由全村党员选举出支部书记，再由该支部书记担任村委会主任。而实际上中央关于农村换届选举指导意见的要求恰恰与之相反，即先由全体村民民主选举产生村委会，村委会主任是党员的则经过党内选举程序担任村党支部书记。这样的程序设计体现了干部选拔中的群众公认原则，把民意放在了突出位置，同时也更符合群众的利益和意愿。但前者由于把少数党员的意志强加给了群众，加之农村党员结构存在各种问题，因而引起了群众的不满，产生了一些矛盾和上访现象。同样，即使在党政机关、企事业单位，这种情况也屡见不鲜，比如在干部选拔任用中，群众反映较好的干部有时不能得到任用，而群众认为存在问题的某些干部却得到提拔，这就不仅是人民民主被党内民主取代的问题，更是用党内少数人的意志取代党内民主的问题。究竟党内民主与人民民主谁先谁后，谁应起决定作用，实践要求我们必须作出明确回答。
　　第二，对党内民主与人民民主的关系在理论上需要进一步明晰。根据党的十六大“党内民主是党的生命，对人民民主具有示范带动作用”的表述，无论理论研究还是实际工作都把重点放在了如何发展党内民主、如何以党内民主促进人民民主发展上面，既加深了全党全社会对中央精神的理解，又在全社会树立并强化了民主的理念，对推进中国民主政治建设具有重要意义。但是，在看到党内民主作用的同时，也要重视人民民主的作用，尤其要重视人民民主在某些特殊情况下的特殊作用。但这一思路也存在一些问题：其一，它是建立在党内民主领先于人民民主的假设之上的，而这种假设在许多地方，尤其是在一些基层组织、基层单位实际上还很难做到；其二，它忽视了人民民主对党内民主的推动、保证、巩固作用，倾向于把民主看成是主要由党发起推动的单向过程；其三，它对于在实践中产生的两者之间的矛盾缺乏基本的考量，而实际上在基层民主的操作层面，如何处理两者关系在理念及操作程序上有着极大的不同。
　　第三，如何处理两个民主的关系代表着民主政治建设的三种基本路径。按照以党内民主带动人民民主的思路，其理论逻辑是，中国共产党是由社会各阶层的先进分子组成的，是全社会的精英和表率；广大党员干部不仅具有民主参政意识，而且具有民主参政能力，因此，中国政治民主建设应该先行党内民主，然后再推进整个国家的政治民主化。人们称这种改革主张是“先行党内民主，再行人民民主”的改革思路。随着基层民主的推进，尤其是换届选举、村务（政务、厂务）公开的进行，一些人提出了以人民民主促进党内民主的思路，认为相对于党内民主而言，普通民众对政治民主的期求更加迫切，这种期求乃是推进政治民主化的持久不衰的动力源泉，同时党内民主在许多方面已落后于人民民主，因而必须用人民民主去推进党内民主。笔者认为，两种思路都各有侧重，也各有偏颇，单纯强调以一方来推动另一方是不可取的，而必须认识到事物发展的复杂性和不平衡性，认识到各自作用的特殊性和有限性，把两个民主结合起来，走两个民主相互促进的改革建设之路，只有这样，社会主义民主政治建设才能取得更好更快的发展。
　　
　　二、湖北省随州市“两票制”给我们的启示
　　面对这样一个复杂的问题，能否找到成功经验非常重要。湖北省随州市探索的“两票制”给我们提供了很好的借鉴。所谓“两票制”，就是在农村的党支部改选中，先由全体村民对党员投信任票，党支部从得信任票最多的党员中选出前几名作为支部书记候选人，再召开全体党员大会，由正式党员投票选举产生最终的支部书记和支部委员。“两票制”提出后，迅速得到了理论界的重视，体现了理论界对正确处理党内民主与人民民主关系的关注。
　　第一，随州市的“两票制”是对协调两个民主关系初步思考的结果。“两票制”探索起源于广水市骆店乡青堆村。该村曾是有名的“上访村”。1998年，群众因不满村党支部书记工作方法简单、作风粗暴，三次集体到省委、省政府上访，强烈要求撤换由乡党委任命的村支书，而乡党委不愿收回成命，双方僵持不下。在这种情况下，中共广水市委派出工作组进驻该村。许多村民向工作组提出：村党支部书记不光是党员的书记，也是全体村民的书记，建议先由村民提出一个大家信得过的党员做候选人，再召开支部大会，由党员选举党支部书记。面对村民的要求，中共广水市委进行了广泛深入的调查研究，发现传统的、沿袭已久的村党支部书记选拔任用方式存在缺点和不足，与市场经济和村民自治的新形势发生碰撞和冲突：即《村民委员会自治法》实施以后，村民自治的氛围越来越浓，经过几轮直接选举村委会的民主实践，农民的民主意识不断提高。而在村党支部书记的选拔任用上，仍沿袭着传统的“党委定人头，党员举拳头”的方式，即使进行党内选举，由于农村党员数量较少，质量不高，结构单一，很难对党委意图有大的改变，导致群众不满。一些村党支部书记由于得不到群众的普遍拥护，致使村党支部缺乏向心力，核心作用难以发挥，村两委会之间关系难以协调，也造成党群干群关系紧张。与之相比，村民自治后，由于村委会成员由村民直接选举产生，村委会的权利来自全体村民的赋予，因而在代表性与权威性上与村党支部形成强烈反差。但是，村党支部是农村的领导核心，没有一个好的村党支部书记和领导班子，农村工作很难有大的改观，在市场经济条件下，农民迫切需要有能力带领他们致富的“领头雁”，同时也强烈要求落实自己的民主权利，在对村“领头雁”的选择上扩大自己的知情权、参与权、选择权和监督权。因此，主动适应新形势，积极改进村党支部的产生方式，提高村党支部的群众公认程度，就成为摆在广水市委面前的一项迫切任务。面对变化了的实际，中共广水市委在广泛听取群众意见的基础上，经过充分酝酿，决定进行“两票制”试点，将选举村党支部书记的权利真正交给党员和群众。
　　
　　广水市“两票制”试点首先在村民呼声最高的青堆村进行。经过群众投信任票，党员投选举票，选举产生了村党支部书记。
　　第一个通过“两票制”选举产生的新支书上任以后，带领党支部一班人，很快理顺了村里各项工作，使一度紧张的干群关系得到缓解，这为农村找到了一条选准配强村党支部书记的新路子。中共广水市委适时引导，有计划、有步骤地在全市选择了不同类型的村进行试点。结果“两票制”几乎受到所有试点村的党员、干部尤其是广大村民的热烈欢迎，不少外出打工经商的村民听到消息后，纷纷赶回村里参加投票，一时赶不回来的，就打电话、发电报表达自己的意愿。而一些未推行“两票制”的村，党员和村民纷纷要求实行“两票制”选举。。为顺应群众的意愿和要求，在试点取得成功的基础上，中共广水市委于2000年7月正式出台了“两票制”选拔村党支部书记的实施意见。2002年2月，中共随州市委发出通知，在全市范围内推广了广水市这一做法。之后，这一做法逐步走出广水市，在随州和其他地方得到推广。
　　第二，随州市的“两票制”选举体现了对处理两个民主关系的制度化探索。从随州市的实际操作看，“两票制”选举一般分三个步骤。第一步是组织准备阶段。乡镇党委成立指导组，村成立选举委员会，深入农户，宣传发动群众，调查摸底，制定村党支部书记任职条件和具体选举办法。第二步是组织群众投信任票。全村有选举权和被选举权的党员，由群众投信任票，按得票多少取前3名～5名作为村党支部书记预备候选人。第三步是组织党员投选举票。将群众投票产生的预备候选人提交党员大会充分酝酿，由全体党员预选出两名正式候选人。正式候选人当场进行竞职演说，最后由党员差额直接选出村党支部书记。很显然，这一探索虽然始自干部选拔，但始终体现了以制度来协调党内民主与人民民主关系的思路。
　　程序是事物进行的先后顺序，确定先人民民主后党内民主的投票选举顺序，并使其成为一种较普遍的做法，成为制度，无疑是随州市“两票制”探索的最大贡献。
　　
　　三、必须从程序制度上寻求正确处理党内民主与人民民主关系的基本途径
　　面对在党内民主与人民民主关系上出现的矛盾和冲突，随州市的“两票制”探索给予了化解，并收到了较好的效果，受到了群众的欢迎，为我们通过程序制度创新来解决问题提供了很好的借鉴。
　　第一，必须确定程序制度创新的基本形式。协调两个民主的关系必须以一定的形式体现出来，而且要转化为相应的制度。从实践来看，群众参与提名、参加选举、参与干部考察意见、实行党务公开等等都体现了群众对党内民主的参与，但这些形式各有其优势和不足，相对而言，选举投票的形式更为直接和便于操作，而且许多探索特别是农村基层民主就是这样做的。因此，应把群众参与投票作为党内民主与人民民主相结合的基本形式，在基层重大问题决策、重要干部任免等事宜上把以群众投票方式了解群众意愿、进行取舍规定为一个基本的程序制度，同时根据实际需要辅之以其他形式。
　　第二，必须进行合理的程序制度设计。在确定形式的基础上，还要解决这一制度形式在党内民主与人民民主相结合上处于哪一阶段的问题，或者说解决好谁先谁后的问题。比如，在干部选拔中究竟应该把群众投票放在这一过程的哪一个阶段呢？如果放在起始阶段，那么扩大民主可以用群众对参与选拔的干部集中投信任票，或者投推荐票的形式来实现，并规定得票达不到半数者自动淘汰；如果放在中间阶段，那么群众投票结果不是起到筛选的作用，而是与其他干部选拔标准如考试成绩、考核结果、领导意见共同组成一个指标体系，各自占有一定的权重，按照最后总的得分多少综合确定干部选拔任用的结果；如果放在干部选拔任用程序的最后，那么直至任用前的公示阶段，群众都可以就参加选拔干部情况反映意见，问题突出、查证属实的将暂缓任用。从目前各地做法来看，三种情况都存在，第一种情况采用得更多一些，“两票制”就属此类。这说明，在两个民主的结合中把人民民主作为一个前置程序还是必要和可行的，一来便于操作，二来若是进行干部选拔，那么经过群众筛选可以减少干部选拔的工作量，三是由于增强了群众参与的热情，有助于提高党内民主事项决策的公开、公平和公正性。
　　第三，必须明确程序制度的权威。制度不会一经制定即自发地起作用，必须依赖于对制度权威性的法律制度规定和强制性的监督检查。在党内民主与人民民主相结合的问题上，我们既要确定必要的程序制度，又要规定好这一制度实施的范围和程度，并保证促进其实行。由于党内民主与人民民主的关系问题有待理论研究的深化，也急需实践探索的加强，因此出台具有普遍约束力的法规尚不现实，这就需要各地党组织立足于自身实际，着眼于执政为民，化解矛盾，构建和谐社会，制定必要的制度，以合适的形式协调好两个民主的关系，促进两个民主的发展。
　　总之，目前之所以在党内民主与人民民主的关系上会出现许多矛盾和冲突，关键在于认识上还存在偏差，在解决思路上受到传统思路的限制。因此，以改革创新精神研究解决党内民主与人民民主的关系问题，既是党的建设的迫切需要，更是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的必然要求。
　　
　　责任编辑：陈文杰