村级公共产品供应中成本分摊问题研究

　　摘要：解决村级公共产品供应中成本分摊问题应从完善公共财政体制、规范政府行为、转变政府职能着手，明确政府供应主体地位，加大政府财政的投资力度，强调发挥政府在村级公共产品成本分摊上的主体作用，同时创新分摊方式，多元化分摊，发挥村级非政府组织作用，充分利用市场力量和民间资本的作用，解决成本分摊问题。
　　关键词：村级公共产品；成本分摊；非政府组织；政府职能转变
　　
　　党的十七大报告把解决好三农问题作为事关全面建设小康社会大局的目标，作为全党工作的重中之重。农村问题中，农村的公共工程、公共教育、社会医疗保障等农村公共产品的供应成本应如何合理地分摊正越来越为世人关注，解决这些问题成为了解决农村问题尤其是农村基本民生问题的关键。
　　
　　一、村级公共产品供应中成本分摊问题的缘起
　　
　　（一）人民公社时期
　　人民公社时期，村级公共产品的供应实质上是人民公社动员下农民的“自给自足”。在人民公社的体制下，农村公共产品成本分摊主要有两个渠道：财政渠道和制度外渠道。在“多取少予，农业哺育工业”政策指导下，财政资金十分有限，农村公共产品的供应主要依靠制度外筹资。同时，人民公社的分配制度是工分制，即将扣除各项费用之后的效益以工分为权数分配给社员，农民成为隐性的农村公共产品成本分摊者。
　　（二）改革开放后至农村税费改革前
　　改革开放后，人民公社已由乡镇政府代替，同时设立了相应的乡镇财政机构，但由于其支出范围和筹资能力有限，制度内财政所能筹集的包括税收和企业上缴的利润等财政资金不足以支撑庞大的村级公共产品开支，制度外筹资成为一种必然，成本的分摊较为杂乱与随意。农民被强制征收费用，成为显性的成本分摊者。
　　（三）税费改革后
　　农村税费改革后取消了三提五统等各种杂费，建立农业税和农业税附加为主体的农村税制（2004年起已开始取消农业税）。村内兴办各种集体生产和公益事业所需要的资金，由村民大会讨论民主决定采取“一事一议”。农村税费改革从政策上规范了政府行为，堵住了基层政府向农民乱集资、乱收费和各种摊派的“口子”，但农村公共产品供应资金严重不足问题未能得到解决。作为受益主体的农民，只有通过自己出资，供应私人产品填补公共产品的需求缺憾，无形中，还是农民承担着村级公共产品的主要成本。
　　综上所述，我国的农村公共产品供应的成本分摊机制尽管经过了上述3个阶段的历史演变，但其本质的东西却未改变。政府在农村公共产品供给中长期缺位，大部分农村公共产品始终是农民的“自给自足”，农民有意无意、有形无形、台前幕后地一直扮演了村级公共产品成本的主要承担者的角色，是不合理的分摊。改革现有的不合理、不清晰的村级公共产品成本分摊问题迫在眉睫。
　　
　　二、村级公共产品成本分摊不合理的原因探究
　　
　　（一）政府部门作为村级公共产品成本的主要承担者，角色扮演不到位
　　1、地方政府财政紧张，财权与事权不对等。乡镇财政来源主要是乡镇企业工商税、农业税、政府职能部门收费、向农民收取的统筹经费和上级财政下拨的专项补助。取消农业税、取缔基层“事业性收费”即“三乱”费用之后，一些以农业税或是村级收费作为财政支撑的地方财政收入急剧下降，乡镇政府财政运作捉襟见肘，难以承担村级公共产品的供应成本。另外，我国现行的财政体制在各级政府的差异很大，极不规范。上级政府对地方政府的财政收入来源控制加强，财权不断向上移，而对下级政府的事务要求越来越多，事权不断下放。事权和财权划分不对称，导致地方政府在财力不足的情况下，承担了许多本该由上级政府负担的村级公共产品的成本。地方（乡镇）政府“有事无财”，缺乏与事权相称的必要财力保障情况，其对村级公共产品的成本的承担水平每况日下。
　　2、决策机制不合理，政府财政的投资方向偏差。我国的村级公共产品供应的决策权掌握在政府的手中，是否提供公共产品、提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定的，是一种“自上而下”的决策机制，农民缺乏需求表达途径，只能处于被动接受的地位。很显然，由于信息的非对称性，政府不能对实际进行调查，全面了解农民的公共产品真实需求，政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好，这样必然造成了很多农村公共产品的低效或无效供给，农民真正需要的公共产品却得不到提供或供应不足。同时，在公共资源配置上政府重点或优先把财力用于城市公共产品上，而对农村公共产品重视不足，政府财政在公共产品供应的投资上呈现城乡二元化。另外，一些地方政府热衷于升级达标，不顾农村的客观现实条件，对财政资金使用的过于主观随意，将目光集中于那些位列考核指标之列、见效快的项目，倾心于“政绩工程”，致力于眼前华丽美观，热衷于形象和“门面”，而忽视长足经济发展平台建设，导致供应成本较高、公共产品增长无序，公共资源极大浪费，无形中还加重了农民的负担。
　　（二）村级非政府未能很好地完成分摊村级公共产品成本的使命
　　1、村级非政府组织受多重领导，性质变异，未能担负起分摊村级公共产品成本的重要职责。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在现实实践中，其基本职能包括了自我治理和协助上级政府两方面。村民委员会应属村级公共产品的供应主体之一，其应该承担村级公共产品成本的部分分摊职责。同时，村级党组织和其他群团组织是农村各项事业的领导者、组织者和参与者，同样也应该在农村公共产品供给上发挥重要作用。而现实情况中，大部分村级组织由于不得不承担上级党政部门安排办理的各项事务，在某种程度上沦为乡镇政府的派出机构，成为“拿村民钱，办政府事”的半行政化组织。既是经济组织，又是自治组织，还是政权组织，这种集多重职能于一身的现象，阻碍了村级组织充分行使自身的职能，村级非政府组织并未能很好地担负起分摊村级公共产品成本的重要职责。
　　2、村级非政府组织缺乏有效的经济来源，同时对“一事一议”操作背离政策初衷，运作举步维艰。如上文所述，村级非政府组织承担了许多乡镇政府安排的事务工作，但是乡镇政府对其的财政支持却相当不对等。村级非政府组织的经济来源主要是村级集体企业的利润及村民缴费，然而在内陆的一些农村，其村办企业很少甚至没有，国家又严格限制农村收费。村级组织的运作都存在问题，其分摊村级公共产品成本的能力可想而知了。另外，农村税费改革后，中央为了从根本上治理农村各种形式的乱收费，保障农村公共产品的有效供给，保护和调动广大农民的生产积极性，决定推行村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，可由村民大会讨论民主决定采取“一事一议”的政策。然而现实中，由于地方违规操作，加上政策不成熟，“一事一议”未能被正确的理解和使用，偏离了其政策目标，成为村级组织乱收费的新幌子，村级组织未能很好地运用其完成供应村级公共产品的组织工作。
　　
　　三、解决村级公共产品供应中成本分摊问题的应对
　　
　　（一）明确政府供应主体地位，切实转变政府职能，加大政府财政的投资力度
　　1、明确政府责任，加大和规范政府对村级公共产品的投资，合理分配事权和财权。根据公共财政理论，村级公共产品由于其外部性原因，其只有外部收益而没有内部收益，应由政府这样的公共部门提供。我国政府社会管理和公共服务职能也决定了政府在承担村级公共产品成本上有着不可推卸的责任。同时必须增加政府财政对村级公共产品的投入力度，将其列入公共财政范围，调整政府财政支出政策，建立合理的公共财政体制。另外要解决好政府的财权和事权的统一性问题，在划分事权的基础上，合理划分各层级政府之间财权，确保其具有提供公共产品的财政能力，以事权定财权，杜绝出现政府层级、部门之间对承担村级公共产品成本相互推诿，责任不明的情况。
　　
　　2、转变政府职能，优化政府机构，充分利用可用资源分摊基层村级公共产品成本。农村基层政府不仅作为公共产品的决策者和供给者存在，其本身供给好坏直接决定了地方公共产品供给的有效性。地方政府要转变观念，树立“立党为公，执政为民”和“以人为本”的理念，增强服务意识，强化社会管理职能和公共服务职能。另外，要科学合理地设置和优化政府机构，按照“精干、高效、综合”的原则，归并过多、过散的事业单位，压缩行政和事业单位的人员编制，化繁锁为简洁，最大程度地降低村级公共产品供应中成本，把有限的财政真正用在需要的农村基层公共产品上。
　　（二）规范和创新成本分摊方式，解决村级公共产品的成本分摊问题
　　1、正确引导和发挥村级非政府组织在分摊村级公共产品的成本中的作用。政府应该是村级公共产品供应的主体和核心，然而由于政府财政实力、信息资源及操作可行性等方面原因，政府对村级公共产品成本的分摊难以达到最优程度，需要其他社会力量的参与才能实现最有效率的资源配置，在当前情况下，村民委员会、村级党组织、其他的村级群团和非营利机构等村级非政府组织在农村社会生活中正发挥越来越大的作用，我们可以而且有必要发挥村级非政府组织对村级公共产品成本的承担或者组织分摊作用。村级非政府组织要承担供应公共产品，重要途径之一就是壮大农村村级集体经济。如组织兴办一些竞争力强的村级集体企业等，通过村级集体经济的发展，扩大村级收入，有利于更好地提供村级公共产品的成本资金。另外，村委会等相关村级非政府组织要严格按照法定程序和法律规范对村级公共产品供给项目筹资进行民主化的“一事一议”，引导农民自愿出资出劳，根据不同地区经济水平和农民的承受能力，通过农民集体议事、集体决策，筹集资金，既使农民作为受益主体合理地分摊了成本，又能保护了农民的合法权利，减轻其负担。在农村村级基础设施之类的公共产品建设和长期管理维护过程中，会产生许多相应的施工、管理和维护等劳力成本，通过村级非政府组织合理地宣传和激励，做好农民的思想动员和组织发动，使其能贡献自己的劳动劳力，分摊村级公共产品供给的人力劳力成本，将会起到很好的效果。
　　2、充分利用市场力量和民间资本分摊成本。基于我国农村的实际，农村人口众多，对农村公共产品的需求大，而政府资源又有限，单靠政府供给无法满足农村公共需求。我们可以改革农村公共产品成本分摊方式，引导农村公共产品供给的市场化改革，积极利用市场力量和民间资本投资分摊村级公共产品成本。
　　政府可以通过补贴方式，如面向个人或企业的财政拨款、减免税收、低息甚至无息贷款等，按“谁投资、谁受益”的原则来鼓励和帮助民间资本投资那些外部性不强、进入成本较高的公共产品，解决农村会共品供给资金不足的难题；通过引入市场竞争机制，采用政府采购的方式，公开招标竞标，减少建设与管理过程中的浪费，降低成本，同时提升村级公共产品供应的有效性；另外，借鉴西方发达国家和我国先进省市的农村治理经验来看，通过赠与冠名等权利的途径吸收吸引捐赠，也是分摊村级公共产品成本的有效方法。
　　
　　参考文献：
　　1、吕云涛.中国农村公共产品供给体制的变迁与走向[J].贵州省委党