试行党代会常任制的实践和探索

　　实行党代表大会常任制是发展党内民主的一个重要环节。多年来，不少党组织都在进行这方面的探索，上海石化是经批准在全国最早开展党代会常任制试点的企业之一，也是坚持得最好最有成效的企业之一，积累了一些经验。除了上海石化以外，我们还调研了系统内坚持试点的高桥石化和航天机械，借助常任制试点卓有成效地推动了党内民主。三家企业的探索当然不能说已经是成熟的模式了。我们只是将其作为有典型意义的案例，实事求是地进行研究、分析，既充分肯定其方向又不回避问题，为下一步党代会常任制在大型国企的推广作准备，对其中具有普遍意义的理论原则和可操作性的措施进行更加深入的探讨。
　　
　　一、基本做法
　　
　　（一）先易后难，稳步推进。上海石化等三企业对党代会常任制长期不懈地进行探索、坚持下来，一个最为直接的原因，是他们把这一实践和发展党内民主、推动社会民主问题密切地联系在一起。其次，他们对试点十分谨慎，先易后难，稳步推进。
　　党内民主是渐进增长的，不能一蹴而就，因此，党代表常任制的推进需要一个过程。一是抓观念转变，为推行党代表常任制工作奠定思想基础。石化公司党委通过组织中心组学习会、党组织书记例会、课题研讨会等形式学习十六大及上级党组织关于实行党代表常任制的有关论述和要求，不断加深实行党代表常任制意义的认识，明确公司实行党代表常任制的主要内容及方法步骤。二是先试点、后推广，有计划有步骤地推行常任制工作的实施。公司党委于2004年在直属党组织炼油化工部党委进行试点，在初步取得经验和成效的基础上，先后又在化工事业部等五家单位党组织进行推广。在总结基层党组织常任制工作初步经验的基础上，公司党委在2006年11月召开的第二次党代表大会上通过了《公司党代表大会代表常任制办法（试行）》，实行了党代表常任制。三是采取自下而上、自上而下的有机结合，促进党代表常任制工作的有序推进。例如：在推进党代表常任制工作的实践中，公司提出实施常任制的总体目标要求，负责常任制实施意见的制订，对工作的推进起导向和引领的作用，但具体实施办法及相关制度则由基层党组织根据实际情况制订并落实，给基层以创新实践的空间。同时，公司对基层的创新实践和有效做法进行总结提炼，形成规范性的制度，再指导基层党组织的工作，以此实现党代表活动的经常化，不断拓宽党代表在闭会期间发挥作用的渠道和形式，稳步推进党代表常任制工作。
　　（二）建立制度，提供保障。建立健全制度以及不断增强和维护常任制的权威，是改革成功的关键。要始终坚持通过建章立制推进工作，可以通过建立工作规则、自身建设、党代表联系党员、党代表职责权利、闭会期间议案及办理的规定、党代表资格的暂停、消失和增选、闭会期间发挥代表作用的规定等制度。逐步形成制度体系，为党代会常任制的运行，提供系统的可以操作的行为依据和行动准则。
　　党代表常任制从根本上来说，就是要解决党代会闭会期间党代表如何发挥作用的问题。作为一项探索性工作，必须确立规则，制度先行，为党代会闭会期间代表发挥作用提供制度保障。为此，石化公司党委责成组织部成立课题组进行专题调研，提出实施党代表常任制的方案，并制定有关制度。课题组按照公司党委的要求，在对上海一些知名国有及国有控股企业实行党代表常任制情况进行广泛调研、对公司开展党代表常任制（在公司历史上即1990年，上海石油化工总厂第二次党代表大会曾实施过党代表常任制）工作进行总结的基础上，制定了《公司党代表大会代表常任制办法（试行）》，重点明确了党代表常任制的地位、代表的权利和义务；明确了代表名额和构成，强调党代会代表与职代会代表交叉比例控制在40%左右，以及代表的产生和变更等内容等。同时，进一步制定《上海石化党委委员联系党代表制度》，明确要求，每位党委委员要结合自己的工作分工及领导干部定点联系点，联系10名左右党代表，每季主持召开1次联系党代表座谈会或情况通报会，以及联系的主要内容等都作了比较详细的规定。部分直属党组织在试行党代表常任制中，也分别建立了相应的制度或规定，炼化部还设立常任制工作领导（工作）小组，分别负责代表提案、培训、调研、座谈，以及代表参与党内重大问题决策等工作。所有这些，为保证党代表常任制的正常运作提供了有力的组织保证，奠定了较好的基础，形成了较好的氛围。
　　和其他方面相比，党的制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。高桥石化在召开党代会的会议议程中都作了“审议和通过基层党代会代表常任制试行办法”并相继通过实施办法。通过制度明确代表的权利和义务。航天机电公司制定了《航天机电党代表大会常任制试行办法》。在试行办法中，明确常任制党代表的任期、代表的义务，代表在党代会期间、年会期间以及闭会期间的工作职责和权利等方面都作出了明确规定。党的制度是在党的长期活动实践中形成并被全党所认可的，是党的根本行动准则和依据，是全党共同意志和共同利益的体现。从制度建设方面发展党内民主，必然要求提高党代会常任制的制度化水平。这里面，既包括党代会常任制自身的制度化，也包括与党代会常任制相关联的其他各项制度的制度化。
　　（三）提高代表的履职水平。试行党代表任期制后，党代表的任务重了，责任大了，相应地，就对党代表的素质提出了更高的要求。党代表由党员推选出来，代表他们履行职权，表达他们的需求和愿望，必然要来源于普通党员。同时，要保证参与有效，代表在素质和能力上又要高于普通党员。不然也就不成其为“代表”。不管是出于党代表的本身含义，还是因为任务职责加重后的“倒逼”，都给党代表提出了很高的要求。从三个试点单位提出的党代表的条件综合起来有如下几条：
　　(1)必须是有选举权的正式党员。
　　(2)应是共产党员中的优秀分子。
　　(3)有坚定的共产主义信念。
　　(4)认真学习马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系、学习党的路线、方针、政策、有较高的政治理论水平和议政、议事能力。
　　(5)在生产、工作和社会活动中起先锋模范作用，成绩显著。
　　(6)能够正确行使党员权利，如实反映本选举单位党组织和党员的意见、建议和要求。
　　进一步提高党代表的素质，加强党代表履职的责任感，都是党代表常任制的基本要求。因此只有通过培训来提高。培训的内容，主要集中在提高党代表的履职能力上。航天机电每年组织对党代表进行培训，提高代表的政策理论水平和业务能力。上海石化公司实行党代表常任制单位除了确保举行年会外，还通过开辟多种渠道，采取培训管理、专项调研、参观考察、座谈、征求意见，提案、咨询、评议等途径和形式，有效体现党代会代表常任制的工作内涵。
　　（四）发挥代表在闭会期间的作用。现行的党代表大会一结束，代表就完成了任务，没有了活动。党代表的这种作用，曾经被形象地比喻为会前拍拍手，会上举举手，会后招招手；五年开次会，会期三五天，会上画画圈，散会就靠边。试行党代会常任制后，情况就不同了。代表资格和职权在任期内一直有效，且任期同党的代表大会届期相同。闭会期间党代表作用的充分发挥，有利于增强党员对党的忠诚度，有利于提升人民群众对党的信任度，有利于维护社会稳定与和谐，对党员领导干部也起到了保护的作用，免得平时少监督，到时算总账。
　　代表在闭会期间的作用主要体现在三个方面：一是宣传解释党的路线、方针、政策以及党代会的决议、决定。代表参与党内事务的管理和决策，对这些决定、决议都比较了解，能充分领会和准确把握其精神实质。在会议结束后，代表团或者党代表就要及时地向广大党员群众宣传这些政策决定，使之深入基层工作、深入人心。二是调查反馈基层党员群众的有关情况。党代表就是基层党员群众的代言人，其基本的职责就是向党组织反映其所代表的党员群众的意见和呼声，对关系党员群众利益的决策决议，最有发言权和建议权，代表应深入调查基层工作中的问题，实事求是地反映党员群众的意见。三是团结群众，协调关系。努力把各方面的条件都利用起来，把方方面面的积极性都调动起来，推动党的各项事业的快速健康发展。要做到这三方面的工作需要为代表搭建平台。上海石化采取培训管理、专项调研、参观考察、座谈、征求意见、提案、咨询、评议等途径和形式，将下面的情况及时地反映到上面，使党委能及时了解下情。如果能使上面及时了解下情，这就使沟通更畅达了。
　　
　　党员是党内民主政治生活的主体，党员的民主权利是通过党代表来行使的。党的全委会尤其是常委会，作为党的常设工作机构，应保证与作为其授权主体的党代表保持经常性的联系和沟通。显然，一年一次的代表大会年会是无法保证达到这一要求的。而当前党委与党代表沟通联系的制度性缺失，又使党委不能做到经常性地定期向党代表汇报工作、征集党代表的意见，这就导致党代表无法经常性地监督和参与党委的决策，这在一定程度上影响了党委决策的民主性和科学性。三家试点企业主要是通过以下三项制度的完善来达到党委与党代表的经常联系：一是定期向党代表通报工作，征求党代表的意见。党代会闭会以后要围绕党代会定下的目标、任务的实施，围绕本地区的经济社会发展、党的建设的重要问题，通过一定的形式和渠道定期向党代表通报情况，让党代表及时了解党内事务、党内生活的重要信息和党内机制的运转状况，用制度明确党内定期不定期通报的内容、范围、重点、时限、反馈等基本要求，使党代表享有知情权，为其发挥上情下达、下情上达的桥梁纽带作用在制度上提供保障。二是征求党代表的意见方面，要坚持定期和不定期相结合。定期征求意见：首先是代表大会年会前征求意见，在代表大会年会召开的前若干天，党委提前向代表通报大会内容，包括大会的主要议题和议程，“两委”的工作报告和“两委”候选人建议名单的意见等。然后，代表以代表团为单位进行活动，就相关议题展开讨论和议决；其次是在党委召开民主生活会之前，要定期征求党代表的意见，并将意见汇总，作为民主生活会的对照检查材料，并将对这些建议和意见的处理、落实情况通过不同的方式反馈。不定期征求意见：凡是党内的重大决策问题，都应力求组织广大党员讨论，同时对一个时期的重要事项，特别是涉及发展的重大问题、党员群众关注的焦点问题、群众的信访问题等，通过征求党代表的意见，使党代表参与到重大事项的决策中来。三是建立层级联系制度，即党委委员联系党代表，党代表联系党员和群众，党委委员分片联系，经常与党代表沟通，听取代表的意见和呼声，畅通党内民主的渠道，有利于加强和改善党的领导。
　　（五）搭建平台，开辟渠道。高桥石化全面实施党代表常任制以来，每季编写一期《常任制专刊》，作为党务公开，向代表们及时传递企业的热点问题、难点问题以及党建信息和有关背景材料。到了先进性教育期间，作为一项长效机制建设固化下来，改为每月一期。以重大问题要让党员“先知道、先动员、先行动”为原则，尽力通报企业近期中心工作，职工关注的热点问题，以及介绍一些党建方面的信息和背景材料。经过两年多的完善，目前已经形成企业情况通报、党委声音、党建聚焦、学习导读、资料选送、知识窗口、读编通道等栏目。介绍包括基层党支部党建工作有效的做法，党费使用管理情况，党内统计情况等，向事业部基层党员干部传达集团股份公司、公司、事业部领导和生产经营，以及党建工作等方面的信息，使党员和党代表多了一个了解党内信息的渠道。三家试点单位认真贯彻和落实党的十六大和十七大精神以及《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》，使党内事务进一步公开，党委的工作透明度也不断增强，实现了党代表对党内重大事务的直接参与、有效管理和切实监督，密切了党群关系。
　　
　　二、取得的初步成效
　　
　　试点单位归纳了干部群众对实行党代表大会常任制所取得的初步成效的几个基本看法：
　　（一）有利于更好地发挥党代表大会的作用，实行常任制，由党代表大会讨论决定的重大问题形成的决议，更有权威性。
　　（二）强化了领导核心，有利于更好地发挥党的代表大会的最高决策机关和最高监督机关作用。党代会是党内最高权力机关，党的委员会权力源自党代会，向其负责并报告工作。党代会常任制进一步健全和完善了党的代表大会制度，使党的代表大会成为名副其实的同级党组织的最高领导机关、最高决策机关和最高监督机关。
　　（三）强化了民主监督，有利于建立起党内有效的监督制约机制，把党委和党委领导直接置于党代表和党员的监督之下。
　　（四）增强了责任意识，有利于闭会期间党代表作用的发挥。试行党代会常任制后，由于代表资格是连续的，就能够明确规定党代表在闭会期间的职责，使党代表活动保持经常性和持续性，为党代表参与党内事务管理、履行法定职权、发挥代表作用提供更广阔的舞台，从而改变非常任条件下代表只是“五年开次会，会期三五天，举举手，划划圈，散会靠一边”的状况，促进代表作用的发挥。
　　（五）密切了党群关系，有利于增强党组织的凝聚力和战斗力。由于代表是常任的，党委的重大决策和活动，通过代表传达到广大党员和群众之中，党员和群众的意见和建议通过代表反映上来，代表就自然而然地成为上情下达、下情上传的桥梁和纽带，建立起有效的信息反馈渠道，实现群众有所呼、组织有所应的互动。
　　（六）进一步增强了代表履行职责的政治责任感、荣誉感，“任满一届，干好五年”，充分发挥其作用，有力地推动了公司党建带团建工作向前发展。过去党代表只是五年一次在大会上举手，开完会后，便完成了组织交给的任务，党代表在自己的工作岗位上从事本职工作，对所看到和发现的问题可以过问，也可以不管。实行党代表大会常任制后，代表可以经常参加代表会议及上级党组织开展的活动，代表与组织的联系更加密切，反映问题的机会更多。代表有了任期，在感到荣誉的同时，也深感肩上的重担，从而增强了责任感，紧迫感和使命感。
　　群众拥护实行常任制，表明群众需要一个得到制度保障的党内表达意愿的渠道。在我们这样一个拥有7336.3万党员和360.7万个基层党组织的大党内，不可能做到所有重大问题都经全体党员讨论决定，因而，召开党的代表大会，通过代表决定党的重大事务，就是党内民主的最基本形式。毛泽东就曾指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”（《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第137页）重视和发挥代表大会的地位和作用，是新时期党内民主建设头等大事。
　　
　　三、亟须解决的几个问题
　　
　　（一）关于企业党代会常任制的定位问题。是作为公司党的建设中党员民主管理、参政议政、征集民意的机构，还是作为权力机构，拥有罢免权、决策权、监督权？这是首先需要考虑的问题。
　　（二）企业党代会常任制与公司制法人治理结构之间的关系问题。企业的党委不同于地方政权中的党委，它只履行政治核心作用。在股份制企业中，公司的重大决策权一般都由股东大会和董事会来履行。如果剔除了与经营管理和决策有关的事项，单纯讨论党内事务，党代会常任制的意义和作用就会大打折扣。
　　（三）关于常任制下的党的代表大会与党委、纪委的关系问题。按照现行党章，党的全国代表大会和它产生的党的中央委员会是党的最高领导机关。但是党的代表大会的最高领导机关的职能，集中体现在大会召开期间，随着会议的闭幕，其“最高领导机关”的各项职能，就自动由党的委员会来行使，由党的代表大会选举产生的党的纪委也要向党的委员会负责。党代会实行常任制以后，党代会的“最高领导机关”的地位和职能是持续的，其持续期限与党的委员会的期限一致，这就在实践中会出现两个同时并存的“最高领导机关”的问题。正确处理三者之间的关系，是党代会实行常任制不容回避的重大理论和现实问题。航天机电在试行办法中规定：党代会和它所产生的党委，是航天机电党的领导机关。在代表大会闭会期间，由中共航天机电党委行使航天机电党的领导机关职权。党代会的代表常任制工作，在中共航天机电党委的领导下组织实施。实际上，回避了党代会与党委的权力关系问题。
　　（四）关于常任制下的党代表大会与公司职代会之间的关系问题。剔除党内事务，很大程度上，二者讨论及履行的职能重复，如何避免二者的权能冲突值得探讨。
　　（五）关于党代表产生的程序化、公开化问题。在党代表选举中，没有自愿报名，普通党员的被选举权就无从体现；而没有被选举人的竞争承诺，党员的选举权就会因为没有比较而无从选择。这两个环节的实施，有利于使党代表和党代会获得政治学意义上的合法性。
　　（六）试点单位还遇到几个难以处理的关系：①党代会常任制改革和现行党代会制度的关系；②试点体制与现行体制的关系；③党内外权力运行的平衡性和有效性问题；④权力结构和权力资源如何布局的问题；⑤企业还会遇到党内规章与企业法之间的矛盾问题。
　　就目前来说，党代表大会常任制还是党内的一项探索性的工作，还处于试行的阶段。我们只是对党的代表大会常任制进行了初步的探索。一些地方试点工作的经验，值得我们很好地借鉴。还需要我们结合自己的实际创造性地去开展工作，勇于探索，大胆创新，在实践中不断丰富和完善党代表大会常任制。三家试点企业坚持解放思想，为探索发展党内民主而作的努力是值得嘉许的。
　　
　　课题组成员：高黎萍（上海经济工作党委党群处处长）；沈逸静（上海经济工作党委副处级调研员）；魏正明（上海经济工作党委党群处调研科科长）；丁宗圣（上海经济工作党校副教授）；韩狄明（上海经济工作党校教授、上海商学院教授，华东政法大学硕士生导师）、执笔人：韩狄明
　　■ 责任编辑：姜德福