地方财政支持是构建环境友好型社会的重要支柱

　　摘要：当前，我国社会经济发展的重点是解决资源的过度消耗和环境污染问题，其中地方财政支持是重要一环。地方财政部门可以通过调整财政收支结构、建立生态环境补偿机制、完善税收政策、引导企业加速技术改造等，实现构建资源节约、环境友好型社会的目标。
　　关键词：环境污染；地方财政；收支结构
　　
　　一、地方财政支持环境保护的必要性研究
　　
　　(1)环境资源具有公有属性的特征。环境包含的立体空间因素如水资源、空气资源、森林资源、土地资源等，具有典型的公共产品属性。公共产品即无偿服务于大众，在消费上具有非竞争性和非排他性的物品。非竞争性指公共产品一旦提供以后，增加数个消费者不会提高公共产品的成本；非排他性指公共产品一旦提供后，无法排除他人从公共产品获利这一情况，或即使能排除，也因为成本太高而不可实施。公共产品的特征是整体性，不可分割的，但是，也正是由于公共产品的产权不明确，造成了个人和单位使用的无节制和浪费，并在此过程中对其进行污染，甚至造成枯竭。公共产品的特性要求财政部门对其进行保护和发 展。
　　(2)环境污染源具有广泛性特征。环境污染不仅在生产过程中产生，还产生于生活过程中，主要表现在：第一，企业污染。企业是市场经济中的一种组织形式，作为国民经济的细胞，是市场经济活动的主要参与者。企业的发展促进了社会经济技术的进步和人民生活水平的提高，但是，传统工业企业特别是化工、钢铁、冶金等“三高”企业，严重污染了我们的水资源、大气资源和土地资源，造成人民生活环境相对恶化，人民生活水平实质性下降。第二，城市污染。城市是人类成熟和文明的标志，是人类数千年来的智慧结晶，但是，城市所带来的特定问题，也一直困扰着人们。随着人民生活水平的提高，城市污染问题日益严重。生活废水、废气和垃圾的排放日益加剧，特别是汽车尾气和噪声成为城市有害气体和声源污染的主要来源。城市生活、交通运输中废弃的塑料袋、塑料膜等包装材料和制品所造成的白色污染，不仅污染了水源和大气，还侵占了大量土地，是病虫繁殖和火灾隐患的根源。第三，农业污染。农业生产中大量化肥、农药的使用造成土壤恶化、生物资源减少，以及农产品加工过程中存在的食品安全问题，也成为目前我国环境保护的重点。环境污染源涉及面的广泛，需要地方财政对其进行协调和控 制。
　　(3)环境保护的复杂性日益提高。曼昆认为外部性是一个人的行为对旁观者的福利的影响。正外部性是指这一行为对福利有溢出效应，负外部性则指减损效应。环境保护因此具有高度的正外部性。通过保护和管理，区域的环境资源会得到较大程度的改善。由于环境的知识产权不明晰，环境保护存在着“搭便车”现象，即参与环境保护的企业和个人与未参与环境保护的企业和个人，双方共同享有环境这一公共品的消费。由于前者得不到相应的报酬，导致企业和个人没有积极性和主动性去参与环境的保护和管理。环境污染9f8c6d5d92d2e13054f8c020b84edaa0治理具有投入大、周期长、见效慢的特点，这决定了一般不会有企业和个人去参与环境保护投资。因此，地方财政对环境保护的支持势在必行。
　　
　　二、地方财政在支持环境保护方面存在的问题
　　
　　(1)财政支持政策缺乏系统性和连贯性。第一，我国地方财政支持政策相对分散，全局性和系统性缺乏。财政支持仅针对某一方面，而没有从源头入手，从过程入手。如西部地区是我国生态保护屏障和东部地区的江河源头，按照“谁受益，谁补偿”的原则，中、东部地区财政在支持当地环境保护的同时，还应拿出相当一部分对西部地区进行相应补贴。第二，在对西部环境保护的财政支持过程中，长期规划不足，段冷段热现象明显。这次汶川“5·12”大地震对西部地区特别是四川、陕西的环境破坏相当严重，在重建过程中，我国财政体系应制定一套完善的生态环境重建方案，以此为契机构建生态环境财政支持的长效机制。第三，我们对环境保护设备的国产化、环境资源的供给和采购（如森林资源）等方面认识不足。从短期来看，引进设备可以迅速提高部分区域环境保护程度，改善当地生态环境，但从长期来看，由于我国幅员辽阔，环境保护的设备引进很容易受到资金和技术限制，财政应对环境保护设备的国产化予以大力支持。第四，对环境资源的投资门类单一。对环境保护的财政支持大多集中在某一单一领域，如大面积地购置树苗种植或草坪铺设，没有对财政投资实施因地制宜、相辅相成的规划。
　　(2)财政政策支持不均。我国现行的地方财政政策侧重于创办和技术研发方面，对市场开拓缺乏有力支持，许多能耗低、污染少的绿色企业出现了“有产量、无市场”的现象，导致大量环境友好型产品积压。绿色企业的产品在投入市场初期，存在知名度不够、消费者对产品信心缺乏以及因技术含量高导致的价格偏高等问题，需要地方财政提供一定财政资金进行产品扶持及宣传，而我们的地方财政往往投入大量资金在产品创新上，却忽视了后续市场的开 发。
　　(3)边缘和贫困地区的政策扶持不够。许多地方的财政补贴政策推动了资源节约、环境友好型社会的发展，但往往集中在区域的中心或区域的某一块，不能带动区域环保的全面发展，特别是对贫困地区、边远地区的扶持力度还远远不够。
　　(4)中央对地方缺乏有效激励手段。地方财政对资源节约、环境友好型社会的构建缺乏机制性保障，上级对下级缺乏有力的激励政策。由于在现行体制中中央、地方两级政府的分权，部分地方政府出于自有财力方面的考虑，为追求本地区利益最大化，缺乏环境保护财政投资的积极性和主动性。
　　
　　三、促进资源节约、环境友好型社会建设的地方财政政策选择
　　
　　(1)调整财政支出结构。污染治理和企业技改都需要投入大量的资金，单个个人和企业不可能完成，需要政府逐步提高财政资金的投入水平，并对此加以引导和扶持。首先，要通过制定地方法规等办法，保障地方财政收入的特定比例用于环境保护，这一比例应高于当地国民经济增长速度，并根据实际情况适当递增，同时要做好预算规划，做到专款专用。其次，政府采购应优先考虑能耗低、污染少的用品，即清洁能源。在采购过程中，应把环保、资源节约、生态平衡和合理利用等目标纳入采购范畴来考虑，通过绿色采购行为，优先采购绿色产品。这不仅可以提升政府环保形象，而且可以促进绿色产业和技术的发展，提高公众环境意识，促进绿色消费市场的形成。最后，要加大在基础设施建设上的投入，注重区域的功能分区。特别是对于城镇的环境保护，要集中财力做好能源供应与废料处理区、工业区、住宅和商业区、绿化区等科学合理的布局，改善生产条件，降低生态环境建设进入市场成本。
　　(2)建立生态环境补偿机制。财政对生态环境补偿的对象包括因治理环境而需要停业、减产或搬迁的企业、员工和农户，具体包括在退耕还林过程中农户失去原有耕地的损失、农民失去耕地后的再就业培训补贴等。补偿方式包括直接给予资金、提供财政优惠政策、购买实物补偿、提供技术补偿和教育培训等。目前，我国的生态环境补偿机制主要是中央补偿和地方政府补偿相结合的方式，这种方式得以顺利开展的前提是政府必须有足够的财力支持。事实上，这给我国政府特别是地方政府带来了很大的压力。因此，有必要探讨政府补偿和市场补偿相结合的生态环境补偿机制，设立生态环境补偿基金，充分调动企业与个人的积极性，广泛吸收民间资本；同时充分应用多种金融工具，如发行地方环保债券、企业环保技改债券等，努力促使资金融资渠道多元化，缓解各级政府的财政压 力。
　　(3)实施税制改革，调整和完善税收政策。我国现行增值税税率没有对能耗低、污染少的企业作出减免的统一规定，税收优惠政策缺乏系统性和完整性。在征税过程中，应实现增值税由生产型向消费型的转变，增加对企业购置环保设备允许抵扣增值税额的优惠规定；对进口的环保设备及用于生产环保设备的材料在进口、流通等相关环节给予一定的增值税减免。同时采用绿色税收，制定严格的奖惩条例：对于环境友好型企业，实行税收优惠政策，在所得税、消费税上予以减免以及加速折旧等；对环境不友好型企业，按照“污染者付费”原则，依据污染的排放量直接征收污染税，逐步提高排污标准，推进污染治理市场化，并对以间接污染为主的产品以及水、气、垃圾等各种污染物增收环境治理税，从而引导全社会形成有利于节约资源、减少污染的生产和消费模式。
　　(4)引导企业加速技术改造。通过财政政策和税收政策双重调控的手段，将生产方式落后、环境污染严重的企业淘汰出局；促进生产方式普通、环境污染一般的企业进行挖潜改造，增强企业后续发展的动力；并全力支持污染小、能耗低、产量高的高新技术企业。对于符合国家相关政策的挖潜改造以及高新产业发展所需的先进设备和关键技术引进，不仅要在关税和增值税等税赋方面给予大力减免和扶持，并应当给予适当财政补贴；对企业技改人员和科研人员进行财政奖励，并对所获得的收益给予适当的税收减免。同时，要加强对本地区科学技术研发的投入力度，建立多渠道、多层次、全方位的科研投入体系，重点攻关含有较大市场风险、企业不愿承担的关键技术研发。
　　作者单位:赵静成都理工大学计财处
　　 王鹏四川大学经济学院
　　
　　参考文献：
　　[1]张正敏.中国发展可再生能源的战略和政策研究[J].经济研