建筑工程招投标中政府行为的研究

　　摘要：文章依据政府经济学中的博弈和寻租理论。重点分析了建筑工程招投标中政府的不当行为，及由此对建筑市场造成的危害。最后提出了规范政府行为的一些措施，对政府及相关主管部门具有一定的参考和借鉴意义。
　　关键词：工程招投标；博弈；寻租；政府行为
　　
　　工程招投标在工程建设领域有着极其重要的地位，其意义在于合理地选择最优投标人，优化资源配置，达到节约投资和提高投资效益的目的。在建设工程招投标中，政府扮演着举足轻重的角色。对于政府投资建设的项目，政府作为业主，即招标方，以民事关系主体身份签订工程合同，并且以平等民事主体权利能力和行为能力来履行合同，享受民事权利，承担民事责任。另一方面，在整个建筑市场，政府作为市场的管理者，以治理市场秩序为己任，以法律为根据，以颁布法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不正当的市场交易行为进行直接的控制或干预。目前，工程招投标领域存在一些腐败行为，政府如何有效地发挥最大的职能治理腐败已迫在眉睫。
　　
　　一、政府作为招标主体的博弈论分析
　　
　　招投标作为一种建筑市场上的交易行为，具有典型的博弈现象。在招投标活动中，涉及两类局中人，他们是招标人和投标人。根据博弈主体可分为招标人与投标人之间的博弈、投标人与投标人之间的博弈。这里重点理解的是前一种博弈方式，针对政府投资建设的项目，即政府作为招标方和投标人之间的博弈。
　　首先，博弈模型可以从两种不同的角度进行划分。从信息的角度，它可分为完全信息和不完全信息两大类。所谓完全信息是指每个局中人对于自己以及其他局中人的战略、收益等有完全准确的了解。反之为不完全信息。另一个角度是根据参与人行动的先后顺序划分为静态和动态博弈。若参与者同时采取各自的行动，则这类博弈称为是静态的。但这里所说的“同时”具有双层含义。一种含义就是参与者在同一时间一起行动，另一种含义是参与者行动虽然有先后，但后行动者并不知道先行动者采取了什么样的具体行动。动态博弈是指参与者的行动有先后顺序，并且后行动者能够观察到先行动者所选择的行动，然后依据所掌握的信息采取有利于自身的行动。结合这两个角度，可以划分成四种不同的博弈类型。即完全信息静态博弈、完全信息动态博弈、不完全信息静态博弈和不完全动态博弈。
　　在工程领域，招标人是工程项目的投资方，理性的招标人在招标活动中一定会选择能够实现自身利益最大化的投标人。同样，理性的投标人也会想尽办法在中标后实现自身利益最大化，由此，招标人和投标人之间必然存在着博弈空间。但是建筑工程往往涉及到的资金数额庞大，市场情况复杂。在经济利益的驱使下招标人和投标人之间可能达成利益联盟从而产生新的博弈形式，常见有两种：非合作不完全信息静态博弈和合作信息动态博弈。非合作不完全信息静态博弈在招标人确定项目后制定好相关的招标文件，投标人根据招标人提供的招标文件及现场勘察情况，依据自身的实力状况进行投标报价。最后招标人依据投标人的企业资质情况、业绩情况、信誉情况、报价情况综合选择最优的投标人。这种博弈是建筑市场中正常的现象。而合作信息动态博弈的结果容易导致腐败行为。招投标双方在利益驱动下利用权钱交易的方式，事先达成利益联盟进行串标或围标。这种情况大多发生在国家直接投资的项目招投标中或以国家财政拨款的项目进行的招投标中。投标单位采用行贿招标单位等不正当形式与招标单位进行串通、合谋，以损害公家利益为代价达到利己的目的。博弈分析如下：
　　
　　由图1我们可以看出，如果招投标双方进行串标，就是在合作的状态下，假设双方都能在损害国家利益的前提下获得8个单位的利益；当投标人不串标，而招标人与其他投标人进行串标，投标人会得不到任何单位的利益，招标人会获得8个单位的利益，而且若招标人串标，无论单独一家投标方是否与之合谋都不会影响其得到8个单位的利益，但是如果所有的投标人都不与之串标，招标人只会得到2个单位的利益。另外，如果招标人采取公正的态度，而投标人之间利用不正当的手段合谋串标，那么招标人会得不到任何利益，而投标人会得到8个单位的利益。如果两者都不串标，即在非合作不完全信息静态博弈中，双方会得到2个单位的正常利益。显然，在投标人与招标人合谋串标时，尽管会损害国家利益和浪费社会资源，但双方会获得最大的利益。这种合作完全信息动态的博弈违背了诚实信用、公平竞争、择优选择的原则，妨碍了招投标市场的健康发展，成为产生腐败的温床。
　　
　　二、政府作为管理者导致的寻租行为分析
　　
　　政府作为市场管理者，最重要的职责就是治理市场秩序。然而在建筑工程招投标活动中，由于市场的不完善，政府对市场的干预产生了很高的租金。这种由政府角色引起的创租方式并不仅仅表现为干预合约的签订与执行所需的行政法律制订与执行上，它还进一步对参与招标投标的企业数量产生影响。
　　一般，在竞争条件下，招标投标的模型分析表明企业的报价函数如下：
　　b=c+(c－c)/n
　　其中，b为企业的报价；c为企业的成本；(c—c)/n为企业的经济利润；n为投标人的数量
　　由上述公式分析得知：当n→∞时，企业的报价b就为企业的成本c；此时，企业中标后的经济利润趋于0。但当参与投标的企业数量受到限制时，此时经济利润就不会趋于o，当n越来越小时，经济利润(c－c)/n就越来越大。这样经济利润就构成经济租金的来源，从而成为寻租的对象。
　　由此，在有关政府目标尤其是地区利益的影响之下，政府会采取很多措施来限制企业的数量。政府或主管部门在招标投标过程中可以设置地区壁垒。比如：通过投标许可证和不合理的资质要求及收费等办法，给外地投标企业进入本地建设市场设置障碍；通过缩小公告发布范围、缩短投标时间等方式阻碍外地有实力的企业参与投标竞争；通过在招标文件和评标办法预设有利于本地企业的条款，给予本地企业放宽资质要求，允许多投标和不合理加分等方式，实施地方保护；通过资格预审和限制投标范围等方法，阻碍外地有实力的企业中标，提高本地企业的中标概率。这样在市场上形成一定的垄断利润，而作为对这一部垄断利润的反应，建筑企业或建筑承包商就通过加入寻租活动来获得这部分经济租金。
　　当政府或行业主管部门在对招标投标机制选择中缺乏竞争性因素的影响时，其政治创租行为不仅仅通过控制参与投标的企业数量来形成垄断租金，还会选择对其创租行为最为有利的招标投标方式，如非竞争性的邀请投标与协商议标，甚至直接发包等。这尤其在政府投资的项目或与政府有关的投资项目中，表现最为明显。此时招标投标机制的选择不仅仅限制了投标企业的数量。同时，作为管制方的政府机构也往往会与被管制的企业或项目业主串通—气，在招标投标机制中提供最大的经济利润。假如报价中私人成本c不变，则此时的报价中将包含更多的政府行为干预所创造的政治租金，并通过寻租行为将这种租金部分转移到政府官员的手中。
　　这样招投标制度在实际过程中，很多时候是名存实亡。表现在形式上是招投标，实质上已内定了某一施工单位，或者已经将标底泄露给相好的关系户；招标过程中的权力干预，某一项目立项后，各级政府的“条子”和“招呼”有时比竞标的企业还多。招标制度的本意是为了驱逐劣质企业，但在我国变形的招投标制度下在某种意义上却变成了劣质企业驱逐优质企业。
　　
　　三、政府不当行为引起的危害
　　
　　据统计，建筑行业里的寻租行为产生的租金数额居各种寻租行为产生的租金的前列。现在，由政府行为导致的建筑行业不正之风和腐败现象越来越严重，使得大量国有资产流失，损害了国家的利益还直接影响到工程质量，造成不公平的竞争。具体表现如下：
　　
　　(一)引起市场失灵
　　由于政府权力的介入和政府管制行为，使市场机制产生严重扭曲，影响了市场机制的运行效率。政府不当干预引起的寻租行为使招标投标机制失去了优胜汰劣的作用，使资源配置效率无法达到帕累托最优，对建筑市场产生了一系列危害。在实践中表现为：
　　1、工程质量难以保证。一些自身技术、管理都达不到工程建设的要求的企业，通过靠非法手段中标后，它很难按时、按质、按量完成任务，保证工程质量。此外，一些企业中标后，为了从中牟取更多的利益，通过贿赂政府官员、工程监理人员的手段行偷工减料。这些行为都造成了巨大的工程安全隐患，产生很多豆腐渣工程。
　　2、打破公平竞争的原则。招投标市场存在寻租行为，某些企业通过贿赂政府主管人员获得一些重要的私人信息，从而在竞争中占据一定的优势。并且在评标的过程中，由于一些企业已事先疏通好了关系，业主和评标委员在资格预审和评标的过程中会偏袒某些企业，造成不公平竞争。最后中标的并不是实力最强的企业，而是有关系的企业。这样，更不利于建筑行业的发展，使得企业把精力集中在找后门找关系，而不是如何提高企业的技术水平和管理水平，如何提高企业的竞争实力，这样会打击真正有实力的企业的积极性，在建筑市场形成恶性循环。
　　3、工程成本增加，造成资源浪费。寻租会导致工程造价增加、许多企业通过贿赂中标后会将贿赂成本加入到工程造价，从而造成工程造价增加，工程效率低下，浪费了大量的人力、物力，财力。使社会资源无法进行优化配置。
　　
　　(二)导致政府失灵
　　寻租行为使政府官员的抽租行为，在其个人利益得到满足的同时，加强了政府权力行为的供给，为政治创租提供了可能；另外，也产生了市场对政策行为的需求，导致了政府管制的低效率。此外，寻租行为产生了消极的外部性影响，降低了政府行为的公共性和效率，影响了政府的声誉，进而影响政治体制的稳定及市场改革的进程。具体表现为：造成政府行为低效率。在我国建筑市场上，由于租金的存在，使得政府行为之下的招标投标机制严重的偏离了效率目标，并通过对租金的反应，进一步强化了这种政府行为的供给。同时，租金通过寻租活动在政府部门的消散过程也严重影响政府目标，导致政府目标严重偏离其应该追求的社会公共目标。这种政府干预作用的结果使得市场机制在事前和事后都产生了严重扭曲，使得招标投标机制失去了选优的可能性，从而影响了招标投标机制的效率。
　　目前我国市场经济发育尚不完善条件下，政府管制与市场化进程不相一致，在建筑市场产品交易过程中产生租金，成为政府管制低效率与市场竞争招标投标机制低效率的重要原因。
　　
　　四、规范政府行为的建议
　　
　　工程招投标中政府既是参与者又是管理者。所以政府行为的规范既要规范其业主行为，也要规范其管理者行为。从经济学的角度来讲就是适当减少政府对公共资源的控制，转变政府行使职能的方式。
　　
　　(一)明确政府在招投标中的地位
　　目前我国工程项目的招投标受政府影响较大。由此，要彻底消除工程建设项目招投标寻租现象，必须消除政府对工程招投标的强制干预。但是市场经济的发展不是无规则的竞赛，它同样需要政府的合理干预，在工程招投标中同样应该是市场调节与政府干预并存，以市场调节为主，政府干预为辅。
　　
　　(二)明确政府在工程招投标中的职能
　　政府作为业主提供公共物品。在市场经济中，所有的行为主体的地位一律平等。当政府以业主的身份出现在市场上时，它的行为应该遵守市场经济的规则，遵循公平竞争的原则；必须以民事关系主体身份签订工程合同，享受民事权利，承担民事责任。政府作为管理者进行市场管理。作为管理者，以法律为依据，以颁布法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不正当的市场交易行为进行直接或间接的控制和干预。
　　
　　(三)加强建筑程招投标的具体法律建设
　　目前，我国工程招投标法规体系已经初步形成，《建筑法》和《招标投标法》是该领域的基本法，《建设工程发包承包管理条例》是该领域的全国性法规。各个地方也根据自己的实际情况制定了相应的法规配套措施。但是，在招投标方式、评标方法、工程造价等方面还存在一些缺陷，政府应该进一步完善这方面的规范，制订出一些切实可行的、法律、法规和相关强制性措施，尤其是在资质管理、评标过程等方面，使各项工作有法可依，规范市场秩序。
　　
　　(四)采取多层面完善的监督措施
　　招投标寻租活动目前之所以大量存在，—个重要的原因就是缺乏有效的监督制约机制。完善的监督制约机制应该包括多个层面的监督，同时在监督体系中的权力分配要合理，权力之间要做到合理的制衡并明确各自权贵。权力没有监督就会被滥用，没有权力的制衡就很难达到监督的目的。
　　具体表现：一方面，完善行政监督。以权制权，针对容易产生滥用权力薄弱环节，建立结构合理、科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保障权力沿着制度化和法制化的轨道运行。同时要保证行政监督的独立性和权威性，防止任何人出于私利对行政监督进行干预。这就需要在行政系统内部设立专门的监督机构；另一方面，要接受社会监督。要实现有效的社会监督，建立信息披露制度是很重要的。而信息监督主要依靠新闻舆论监督，舆论监督具有强大的能量，有助于促进权力运作的公正性。通过新闻舆论的监督，重点解决招标人是否依法进行招标或公开招标、评标和定标方式是否符合法律规定。对违法的行为进行曝光，使招标工作透明化，接受社会监督。
　　
　　(五)加大寻租行为的惩罚力度和风险性，增加寻租的成本
　　由政府作为招标人主体的博弈分析得知，如今发生如此多的串标、围标案件，关键是串标、围标所获得的利益远远大于不串标、不围标所得到的利益，而且如果不串标还会使招投标方面临得不到任何利益的威胁，由此对于招投标双方的最佳选择是双方进行串通。那么杜绝串标、围标就要使串标、围标的成本增加，使其期望值小于不串标时的所得，以此来避免寻租行为(如图2所示)。
　　
　　
　　(六)加强与相关部门的密切合作
　　各级~主管部门，要进一步与有关执法部门互相配合，加强协作，对建筑市场中存在的主要问题，共同进行检查，一旦出现问题，要对相关的责任人员进行严肃处理，做到执法执纪必严。在合同管理、反对不正当竞争和反对垄断等方面，要与工商部门加强协作。通过他们要求司法机关强制执行，提高建筑市场执法的威力。对于那些违法的单位采取降低资质等级、限制从事工程承包等措施进行处罚。
　　由此，要根治建筑市场的腐败行为就要提高市场透明度，规范建筑招投标制度，以市场机制的作用下，正确行使政府职能；对招标投标过程要实行公开化、透明化。加大监管力度，利用多种形式进行全方位多层面监督；提高政府行为的规范性，建立权力间合理的制衡机制，对政府投资项目实行投资、决策和监管全过程管理；提高微观主体的寻租成本和风险，使其不敢滥用权力创租。
　　总而言之，治理工程腐败行为是一项复杂而艰巨的任务。要通过制度创新消除的租金存在，使寻租者不能寻租；使建筑企业自觉转化为寻利行为，使寻租者不必寻租；加强监管力度和惩罚力度，使寻租者不敢寻租；加强思想道德建设，使寻租者不愿寻租。将治标与治本相结合，有效地预防和抑制寻租行