解放的土地

启　洪

2008年10月9日至12日召开的中共十七届三中全会，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。在改革开放30年后，中央再次将改革的目标指向农村，一场以土地经营权为核心的变革再次在农村启动。

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胶州“土改”试验

2008年年初，胶州市仿佛在一夜之间挂牌成立了36家土地股份合作社，近万户农民成为土地股民，入股土地1400多公顷。

伴随着改革开放的不断深入，胶州市工业经济不断壮大，大量的企业吸引周边的农民进厂务工。工业同时带动了商业的发展，一部分农民加入了跑运输、办商店、开饭店的队伍。在农村，超过一半的人出去做工或经商，被绑缚在土地上的劳动力越来越少，土地的投入和产出明显受影响，有些土地被闲置。

打工、经商的不愿意种地，有些人开始打起这些土地的主意。他们把土地转包到自己手里，购置大型的农机具进行规模化耕种。由于是集中种植，在经营和管理上易于统一，结果取得了可观的经济效益。

但这种双方受益的合作方式却不时地遇到麻烦。由于土地转让双方是一种个人间的私下行为，在合作中的不稳定因素，制约了这种土地经营模式的开展：看到土地的不断升值，出让者借口要回自己的土地；或者受让者经营导致无方无利可图，便千方百计地要退还土地。在没有政策依据之下，二者之间的一纸合同苍白无力。

一面是分散的农户不愿耕种土地，一面是想种地的人无法取得土地的经营权。如何解决这个矛盾？胶州人开始了一个大胆的尝试。

年初，胶州市出台了《进一步推进农村土地承包经营权流转加快发展规模经营的意见》，鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等多种方式流转土地承包经营权。鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、工商企业等农业经营主体投资效益农业，连片开发农户流转的土地。

于是，都在跃跃欲试的村民们一呼而应，大大小小36个土地股份合作社一时间遍布全市各地。胶州市胶东镇姜戈庄，一个有300户人家的村子，在全体村民大会上公布成立土地股份合作社的消息之后，村民热烈响应，当场就有100多户愿意入社。村支部书记马文才兼任土地股份合作社董事长。

姜戈庄的土地股份合作社这样规定：每亩土地作为一股入社，合作社按照“保底分红加浮动红利”方式分配。最重要的是“入社自愿，退社自由”。

一家一户的种植，产品质量很难控制，也难以形成规模效益，抵御市场风险能力弱。有了几百上千亩的土地，合作社领头人的腰杆硬了起来，他们可以放心大胆地推广标准化种植，也还有底气在谈判桌上讨价还价。

姜戈庄的土地股份合作社经营的第一年，与一家出口企业签订了35公顷辣根的订单。种子由厂家提供，技术人员定期指导，中间管理统一标准管理，仅此一项，合作社就收入100万元以上。而在成立合作社之前，35公顷土地在村民手中的收益一年不到50万元。

尽管土地股份合作社开始运营，但马文才们却是忧心忡忡，不是担心经营不好，而是愁合作社缺少一个合法的身份。没有身份，就等于缺少权益，就不便以独立的地位去搞合作、签合同，土地合作社只能依附于村委会或其他专业合作社、公司进行“外交”。他们盼望着能有一个得到承认的政策契机。

农民的困惑

春种秋收，作为一种能够无限产出的生产资料，土地自古以来就饱受关注，土地的变革如风向标一般时刻验证着时代的经济社会发展。

改革开放30年来，农村土地如改革大潮中的一颗坚石，在潮起潮落中感受着改革的跌宕起伏。1978年的十一届三中全会之后，家庭联产承包责任制的农村土地制度创造了中国历史的一个奇迹。家庭联产承包责任制解放了集中使用的土地，包产到户改变了之前的“大锅饭”中的平均主义，多劳多得激起了亿万农民蓄积已久的劳动热情。短短几年间，土地像变魔术般一下子生长出比以往多出几倍的粮食，多数农民迅速解决了吃饭问题，甚至出现了排队卖粮、卖棉的队伍长达十几里的盛况。

广阔的耕地，大量的劳动力，单一粮食生产的产能迅速提高带来的是产品的集聚和滞销。针对“卖粮难”和农业比较效益下降问题，从1985年到1991年，在农村大力发展以农副产品加工为主的乡镇企业，探索农业产业化经营的路子，农村改革从生产领域拓展到流通领域，农村商品经济得到了全面发展。

从1992年到2002年，中国加快建立农村社会主义市场经济体制，全面推进农业产业化经营，农村一二三产业全面发展。特别是党的十六大以来，以全面取消农业税和实行直接补贴政策为标志，开始实行工业反哺农业、城市支持农村，统筹城乡发展，全面推进社会主义新农村建设，农村面貌发生了重大变化。

但是应该看到，由土地解放所释放出来的热情和动力正逐渐放缓。随着改革开放的深入和经济的快速发展，更多的农民走出家门加入了务工经商的队伍。由于土地承包经营权不允许转让，许多农民被束缚在“一亩三分地”上，外出务工和经商者不得不请人代种土地，有的则任其荒芜，土地经营乏力。农村土地的家庭承包制已阻碍了现代规模经济的发展。土地在历史的发展中又走到一个关口——怎样才能随时而动，物尽其用？于是，关于改善土地承包经营权就成为一个具有普遍意义而又急迫的问题。

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

专家表示，全会提出要“稳定和完善农村基本经营制度”，意味着不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为进一步完善农村基本经营制度留下了更大的探索空间。

“新政”的动力

现在，胶州的土地股份合作社终于可以放心了。胶州市积极探索农村土地流转、发展规模经营的做法与中央的精神不谋而合。十七届三中全会明确强调，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

土地作为一种生产要素，只有通过合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质，所以土地流转是必然的趋势。促进土地流转，发展适度规模经营，是适应农村劳动力的转移和农业产业化发展的需要。《决定》明确指出要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。

专家指出，这是农村经济发展的基本条件，通过土地流转，农民可以增加收入，但明晰产权至关重要。

土地权到底如何归属？

国务院发展研究中心农村部副部长徐小青表示，《农村土地承包法》把农民的承包经营权定为物权，实际上就是财产的权利，首先要确定土地的这个物权，才能保证土地的正常流转。

所谓农村土地流转，就是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者。所以，农村土地流转的首要前提就是要明晰所有权归属，要明确承包土地的财产权，界定土地使用主体的权利范围，使土地流转在法律上得到保障。

对此，《决定》特别强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。依法征收农村集体土地，必须按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。

而在此之前，农民只是名义上的土地经营者，国家才是农村土地的所有者。农村所有土地转让先由国家低价征用变为国有，再按市场价予以出售，农民被排斥在土地增值收益分配的体系之外。承认了土地承包经营权流转，就意味着农民拥有了处置土地的权利。他们不仅可以在自己的土地上种粮食，还可以开工厂，任何发生在自己土地上的收益，他们都有权利享受。

土地流转的合法化让农民再次精神焕发，土地承包经营权流转的尝试在农村涌动。

就在十七届三中全会召开前夕，作为山东省土地流转的试点，枣庄市在土地流转方面迈出了一大步。9月14日，枣庄市山亭区政府向280位农民发放了“农村土地使用产权证”，这在全国尚属首次。枣庄市赋予“土地使用产权证”所具有的折股、抵押担保等功能，在强化土地的财产属性方面突破陈规。

同日，配合“农村土地使用产权证”使用的平台——农村土地使用产权交易所，也在徐庄镇挂牌成立。所有的土地流转都要通过交易所，避免私下流转可能引发的纠纷。交易所创举是持证人在不改变农村土地集体所有制和农户承包权的基础上，具有土地的使用权、流转权、转让权和收益权；在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。

土地使用产权证刚刚诞生，就为加入合作社的农民解决了一大难题——资金。凭着产权证，村民们申请到了大笔的贷款。与此同时，当地农业银行也开始尝试针对“农村土地使用产权证”进行贷款。

如果说30年前的包产到户是解放了土地，而此次三中全会则是给了土地自由，让农民以更加灵活的方式和更大的热情来经营土地，由此开启农村改革的新时代。

The Emancipated Land

At the Third Plenary Session of the 17th Central Committee of the CPC held on October 9-12, 2008, The Decisions of the Central Committee of the CPC on Some Important Issues Concerning Promoting the Rural Reforms and Development was examined and passed. After implementing reform and opening up for thirty years, once again, the Central Committee of the CPC has initiated reform targeted at the rural areas. Consequently, fresh reform centering on the issue of land management rights has been started in the rural areas.

In the early period of 2008, Jiaozhou, a coastal city in Shandong Province, issued The Suggestions on Further Improving the Contracted Management Right of Rural Land to Expand the Development and Operation, which encourages the peasants to transfer their contracted management rights of rural land by means of subcontract, lease, transference, and buying shares. Potential investors and industrial enterprises with funds, technologies and management abilities are encouraged to invest in agriculture development and develop the land transferred by the peasants. In a short time, 36 land cooperative have been established in Jiaozhou. Nearly 10,000 peasant households have become shareholders of these cooperatives and more than 1,400 hectares of land has been converted into shares.

With Chinas economic development, more and more peasants have left the rural areas for the urban areas to engage in the industrial and commercial businesses. Previously, the peasants were forbidden to transfer their contracted management rights of the rural land, and many of them had to live on the contracted land. Those who worked in the urban areas had to hire workers to till their contracted land. Many even left the land desolate. The outdated family contract system of rural land use, therefore, is restraining the development of the rural economy.

As a kind of production factor, only through reasonable transference, can the land turn over economic benefits. So promoting land transference is an essential requirement for labor transference and the agricultural industrialization of the rural areas.

The Decisions of the Central Committee of the CPC on Some Important Issues Concerning Promoting the Rural Reforms and Development points out that the transference of contracted management right of the rural land should not change the collective nature of land and the land application purpose should not be changed. Moreover, the land contracted rights of the peasants should not be violated. If the collectively-owned land of the rural areas is purchased, adequate compensation must be provided for the peasants.

（本文图片由山东省摄影家协会提供）