从信息公开看政府公报中公文的不足

夏海波

摘要：各级政府通过政府公报公开的信息，主要是政府公文，目前的政府公报在公文的编选上有三点不足：一是信息公开不及时——常放马后炮，二是信息链不完整——有“批”无“请”，三是体式不规范——掐头去尾。

关键词：信息公开政府信息政府公报

《中华人民共和國政府信息公开条例》施行后，各级政府主办的政府公报(政报)成为政府信息公开的主要载体之一。《条例》第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。按《中华人民共和国立法法》的规定：“在国务院公报上刊登的行政法规和规章文本为标准文本”。“在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本”。据此，凡在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的各类公文与正式文件具有同等效力。

各级政府通过政府公报公开的信息，主要是政府公文。从政府信息公开规范化、科学化角度看，目前政府公报在公文的编选上尚有以下三点不足：

1信息公开不及时——常放马后炮

《条例》第十八条规定“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。”现行的政府公报大多是月刊或半月刊，其中《中华人民共和国国务院公报》是定期旬刊，每月逢十出版。从公报的出版周期看，应该能满足“自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”的规定。但政府信息滞后甚至严重滞后的情况时有发生，不仅不能在20个工作日内公开，有的甚至在两个月内甚至更长时间内也难以公开。如：

某省政府在2008年的第一期政府公报中有一份省人民政府办公厅2007年9月13日形成的文件，题目叫《关于转发××省质量技术监督局××省产品质量安全检验检测技术机构建设规划(2006～2010年)的通知》。2008年的第一期政府公报，出版日期最早也只能是2008年1月1日。从2007年9月13日该文件形成，到2008年1月1日在政府公报上公开，这中间已过去了3个月零18天，共110天左右。除去节假日和法定休息日，至少还有80个工作日。

更搞笑的是，这份公文的内容是“转发××省质量技术监督局××省产品质量安全检验检测技术机构建设规划(2006～2010年)”，从括号里得知，这是一份5年规划，即从2006～2010年。但形成该规划的时间却是2007年9月13日，计划内容针对的时间已经过去1年零8个月还多了，计划还没形成，余下的时间只有3年零4个月不到。

类似这样滞后的政府信息公开，其效果和意义就大打折扣了。

2信息链不完整——有“批”无“请”

我国政府信息公开坚持“以公开为原则，不公开为例外”的原则。以下信息须主动公开：

涉及公民、法人或者其他组织切身利益的：

需要社会公众广泛知晓或者参与的：

反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的：

其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

具体说来，主要有：行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策：国民经济和社会发展统计信息：财政预算、决算报告：行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况：重大建设项目的批准和实施情况：扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况等。

政府公报中选登的政府公文，属政府主动公开的信息，目的是为了方便公民的知情权。主动公开的信息之间应该形成一个完整的信息链。从目前政府公报的编选情况看，公文之间信息脱节的情况时有发生。最典型的就是有“批”无“请”，即只能在政府公报中看到“批复”，却见不到“请示”。如：

《国务院公报》2008年第9号，有一份形成于2008年2月16日的《国务院关于海河流域防洪规划的批复》，主送机关有：“北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、山东省、河南省人民政府，发展改革委、财政部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、水利部、农业部、环保总局、林业局、气象局”。从该批复中得知，水利部上报过一份《关于审批海河流域防洪规划的请示》(水规计[2007]452号)。但《国务院公报》并未将水利部的《关于审批海河流域防洪规划的请示》在公报中刊出。

国务院的批复中有很重要的一句话，“原则同意《海河流域防洪规划》(以下简称《规划》)，请你们认真组织实施”。这“原则同意”的“原则”，是有讲究的。作为读者，我很想知道，水利部的“请示”与国务院的“批复”之间有哪些不同。但无论是国务院的公报还是水利部的公报都不能读到水利部《关于审批海河流域防洪规划的请示3全文。当然，请示在上级审批以前是需要保密的，但当上级已经批准，再不公开就没有道理了。政府公文是行政机关依法行政和进行公务活动的重要工具，除内部文件外，大多数公文都要在不同级层的行政机关之间运行。公民的知情权，除了应该知道结果，还应该知道原因和运行过程。

3公文体式不规范——掐头去尾

出现在各级政府公报中的公文常常被掐头去尾，体式不规范，要素不全。

《国家行政机关公文处理办法》第二条规定：“行政机关齣公文(包括电报，下同)，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。公文应该有“规范体式”，因为在公文的规范体式中包含有有价值的信息。如果公报中的公文体式不规范，不仅会使其信息含量大打折扣，有时还会误导读者和信息使用者。

按照国家标准《国家行政机关公文格式GB/T9704-1999》的规定，政府公文的规范体式包括眉首、主体、版记三部分。

《国家行政机关公文处理办法》规定公文格式为：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成”。

目前政府公报中的公文体式大多仅有公文的主体部分，至于公文眉首和公文版记，除公文眉首中的发文字号被保留，其余都被去除。其危害表现在两个方面：

一是有损信息含量。比如，公文版记中的抄送机关，按照《国家行政机关公文处理办法》的规定：“抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关”。但具体到某一份公文。哪些是“需要执行或知晓公文的其他机关”，社会公众是搞不明白的，只能从抄送机关上的具体标识上去判定。本来在标准的公文文本上标注了具体的抄送机关，但在收入政府公报时被人为地掐掉了，读者就无从知道这份公文抄送过哪些机关，哪些机关没有抄送。在办理事务的过程中，如果有些政府机关本来是抄送机关之一，即收到了某份公文，却故意以没有收到文件为推诿借口，单凭政府公报中时信息，是无法鉴别其真假的。

二是容易造成误导，由于政府公报中的公文要素被大大简化，给人的感觉是：公文本来就是这个样子。有些公文处理方面的教科书，还真把政府公报中的公文体式作为标准体式，以此去教导学生，这就要误人子弟了。

因此，各级政府公报中的公文应原样收录，包括公文眉首、主体、版记三部分中的所有要素，原汁原味，不应省略。