论档案立法中权利与义务的对等

刘东斌

摘要：档案立法应确立权利(权力)与义务(责任)对等的立法理念。档案立法要体现权利(权力)与义务(责任)的对等：并应建立相应的监督机制和救济机制。

关键词：档案立法权利与义务权力与责任对等

《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)的颁布实施，促进了档案工作的法制化，增强了人们的档案法律意识，推动了档案事业的全面发展，但是，我们也要看到，这部法律制定于上世纪80年代，受当时各个方面认识和立法理念的局限，这部法律在一些制度设计上存在着这样或那样的问题和缺陷。尤其是《档案法》作为一部調整档案法律关系各主体的权利(权力)和义务(责任)关系的法律，在立法理念上，没有能够很好地遵循对等、公正、利益均衡的原则来调整各主体的权利(权力)和义务(责任)关系，存在着“档案立法赋予行政主体权力内容和义务约束的不对称”、“档案公布权的设置存在主体错位、权利与义务不对称等严重缺陷”的现象，“现有《档案法》对社会往往是重义务轻权利，对档案机构则往往重权力轻责任”，“综观《档案法》一个突出印象是权力与责任的不对等”。对此，笔者认为，《档案法》在修订时，其立法理念，应当因时而变，及时更新，在调整档案法律关系各主体的权利(权力)和义务(责任)上。要确立对等的立法理念，使任何一方不得侵犯另一方的合法权益。

1档案立法应确立权利(权力)与义务(责任)对等的立法理念

法律是以权利(权力)与义务(责任)为核心的。权利(权力)与义务(责任)构成了法律规范结构的基本范畴。在法治中，法律就是通过对权利(权力)与义务(责任)的设定来调整利益关系的。法律关系主体双方相互对应的权利(权力)和义务(责任)应该是对等的。“法之规范的核心内容是规定社会成员的权利与义务，对于行政机关而言也就是职权与职责，立法者在权利与义务配置时的规则是：权利(权力)与义务(责任)对等，对于行政管理的主体行政机关而言，行政职权的享有就意味着相应的职责，一旦法律赋予其一定的职权，就必须积极认真地行使，不得失职也不得越权，并要接受各种监督。对被管理的一方而言有服从行政管理的义务，也就有要求行政机关依法进行管理的权利，并有法定的各种救济途径。”《中华人民共和国立法法》第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”因此，档案立法应确立权利(权力)与义务(责任)对等的立法理念。

在法律规范的权利(权力)与义务(责任)的关系中，既不存在没有权利(权力)的义务(责任)，也不存在没有义务(责任)的权利(权力)。因此，权利(权力)与义务(责任)都不可能孤立地存在和发展，它们的存在和发展都必须以另一方的存在和发展为条件。一方不存在了，另一方也不可能存在。对于权利(权力)主体来说，它有一定的限度，行使权利(权力)不能无限制；对于义务(责任)主体来讲，应当作为或不作为的界限是明确的，不能无限制地为自己的行为承担责任，也不能不承担任何责任。对于权利(权力)与义务(责任)来说，应当是对等的，有多少权利(权力)，就应当承担多少义务(责任)。上述情况同样存在与档案法律规范的权利(权力)与义务(责任)的关系中。《档案法》作为一部规范社会档案事务的行政法律，既是针对社会的个人、组织、机关、企事业单位的，也是针对各级档案行政管理部门与档案机构的。因此，在档案立法中，必须确立权利(权力)与义务(责任)对等的立法理念，享有权利(权力)必须承担义务(责任)，承担义务(责任)必然享有权利(权力)。在《档案法》中不仅要科学地界定社会的个人、组织、机关、企事业单位的权利与义务，更要科学地界定各级档案行政管理部门与档案机构的权力与责任。使他们的权利(权力)与义务(责任)对等。防止对社会重义务轻权利和对档案机构重权力轻责任的不对等现象。对社会重义务轻权利，必然增大档案机构的权利范围，这就意味着必然相应地缩小了档案机构的义务范围和扩大了社会的义务范围：而对档案机构重权力轻责任，必然增大档案机构的权力范围，这就意味着必然相应地缩小了档案机构的责任范围和侵害了他人的权利范围，也是对他人合法权利的一种变相的限制和剥夺。从而产生一种特权，“特权的大量存在就不可能实现真正的法治。”

2档案立法中权利(权力)与义务(责任)不对等的主要表现

现代立法要求确立权利(权力)与义务(责任)对等的立法理念，但是，看现行的《档案法》却并不容乐观，“现有《档案法》对社会往往是重义务轻权利，对档案机构则往往重权力轻责任”，“综观《档案法》一个突出印象是权力与责任的不对等”。其主要表现：

2.1对被监管者权利与义务的规定不对等，重义务轻权利，过于侧重于义务。《档案法》在总则第三条中规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”，这里只强调社会公众具有保护档案的义务，而没有提及社会公众享有利用档案的权利，明显的不对等。

《档案法》第十六条规定：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管，对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施：必要时，可以收购或者征购。前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖：向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利。严禁卖给或者赠送给外国人。”该条规定非国有档案所有者具有妥善保管的义务、出卖申请的义务、接受代管的义务、严禁倒卖的义务、接受征购、收购的义务。但是却没有对尊重和保障非国有档案所有者的合法权利做出任何明确规定。非国有档案所有者只有义务，而没有权利。

《档案法》第二十二条规定：“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布：未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。”对档案公布权的设置存在着严重的权利与义务的不对等。国有档案公布的主体法定为“档案馆和有关机关”，从而剥夺了广大社会公众利用者的档案传播权，档案的编纂权(因为这些权利的相关行为被划入到档案公布的范畴内而被禁止)。社会公众利用者在被剥夺了档案公布权的同时，却无从获得行政救济与司法救济，只有遵从的义务，而没有任何权利。

2.2档案监管者的权力与责任的规定不对等，重权力轻责任，过于侧重于权力。《档案法》第二条规定：“本法所称的档案，是……对国家和社会有保存价值……的历史记录”。《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围”。但是，究竟哪些档案属于“对国家和社会有保存价值”的历史记录?《档案法》和《实施办法》颁布以来，“国家档案局会同国家有关部门”却一直没有一个明确的说法。《档案法》和《实施办法》赋予了“国家档案局会同国家有关部门”确定“对国家和社会有保存价值”的历史记录的权力，而纵观《档案法》和《实施办法》却找不出相对等的责任。由于没有相对等的责任，所以“国家档案局会同国家有关部门”对此一直没有一个明确的说法，这就使得《档案法》一直处在空中楼阁的尴尬地位。

《档案法》第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。”“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”，在《实施办法》第七条和第八条中还规定了具体的职责。但是，《档案法》在赋予了档案行政管理部门“监督和指导”的权力和具体的职责时，却并没有对其履行职责效果制定相应的责任，也就是只有权力而没有责任。

《档案法》第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”。在《实施办法》第十条也规定了具体的职责。但是，同样，《档案法》在赋予“中央和县级以上地方各级各类档案馆”权力和具体的职责时，也没有对其履行职责效果制定相应责任。同样是只有权力而没有责任。

《档案法》第十五条规定：“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法，由国家档案行政管理部门制定”。《档案法》虽然赋予了国家档案行政管理部门制定“鉴定档案……程序和办法”的权力，但是，却没有规定其相对等的责任，使得“鉴定档案”和“销毁档案”一直没有一个明确的说法。使得档案鉴定工作难以开展。

在《档案法》第十六条规定：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值……”中，可以看出在对非国有档案的监管方面，只是规定档案行政管理部门有代管、征购和收购权力，有出卖审批和监督其牟利的权力，却对这种全方位监管下非国有档案损毁时，档案行政管理部门所应承担的责任未做出任何规定。

《档案法》第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。”《档案法》虽然赋予了国家档案行政管理部门制订“少于三十年”和“多于三十年”开放档案的权力，但是，却没有规定其相对等的责任，使得“少于三十年”和“多于三十年”开放档案一直没有一个明确的说法，对于档案馆来说，“应当定期公布开放档案的目录”也是只有权力而没有责任。

关于《档案法》第二十二条设置的档案公布权的规定，对国有档案的公布权来说，权力和责任应该是对等的，有权必须有责，国家授予档案馆公布国有档案的权力。那么，档案館就必须履行其公布国有档案的职责。但是，遗憾的是纵观《档案法》和《实施办法》只有授予档案馆公布国有档案的权力和公布档案途径的条款(《实施办法》第二十三条)，而没有规定档案馆必须公布档案的职责条款，也没有规定国有档案公布的时间限定，更没有对国有档案公布的范围作规定，是分批分期公布开放的档案，还是全部档案，还是开放的部分档案?也就是说档案馆不公布档案并没有一点责任。使其在对国有档案公布上权力与责任不对等。

3档案立法中权利(权力)与义务(责任)不对等的原因

3.1传统思想观念的影响。我国档案立法对国家权力的偏好或倾斜有着很深的历史渊源。“中国自古以来即具有深厚的中央集权主义的传统”，“民众的公、私权利在法律上都受到严格的限制和普遍的轻视。长期以来，国家权力总是凌驾于个人权利之上。国家本位、权力本位的思想由此产生、形成、强化和固化。”在此影响下，反映在档案立法上，就是以国家为本位，强调个人和集体利益必须服从国家利益：以义务为本位，大力倡导服从和奉献，淡化权利意识，强调社会公众对国家应承担义务。

3.2计划经济体制的影响。《档案法》是1988年开始实施的。当时，我国虽然实行的是有计划的商品经济，但计划经济在我国经济、社会生活中仍然起着主导作用，计划经济时期存在的政府把社会实体的活动包起来、管到底、包揽一切的“全能政府”的观点和“管”字当头、管理为主的“政府中心主义”的理念还在深刻地影响着社会管理的方方面面。《档案法》第十六条对非国有档案的全面管制是集中的体现，1992年我国确立社会主义市场经济体制后，虽然《档案法》在1996年经过修改，但并未触及到《档案法》的立法思想，《档案法》依然保留了很多基于社会控制而对监管者赋予的过多、过大的权力。现行《档案法》由于立法思想方面的原因，在注重社会公平、尊重被监管者权利及对监管者权力限制方面的规定是不符合社会主义市场经济体制要求的。

4对档案立法确立权利(权力)与义务(责任)对等立法理念的思考

4.1档案立法要体现权利(权力)与义务(责任)的对等。社会主义市场经济体制要求监管者必须具有为社会服务的理念，要逐步削弱监管者对社会的强制干预职能，扩大被监管者的权利，确保社会公平。这就要求立法者在社会主义市场经济体制下所立之法必须是中立的、公正的，体现在档案立法中，就是要注重权利(权力)与义务(责任)的对等，为社会监管者设置什么权力，也必须为其设置相对等的责任：为被监管者设置什么义务，也必须为其设置相对等的权利。在档案立法中强调权利(权力)与义务(责任)的对等，其意在于在保障国家和社会整体利益的同时，维护社会组织和个人的局部利益，最大限度地实现国家、集体和个人三者利益的和谐统一。

4.2建立相应的监督机制，在档案立法中，对档案监管者不仅要设置权力和与之相对等的责任，还要建立相应的监督机制，做出相应的规定，监督档案监管者行使权力和履行责任。因为，相对被监管者来说，监管者是“强者”，没有监督，权力就有可能被滥用：没有监督，虽有责任也可能不负责而不作为，建立监督机制，监督档案监管者严格依法办事，防止滥用权力，追究不作为，保证档案法规的正确实施。

4.3建立相应的救济机制。在档案立法中，对被监管者不仅要设置义务和与之相对等的权利，还要建立相应的救济机制，做出相应的规定，来保障社会公众正常的申诉和救济途径，维护其正当的合法权利。因为，相对监管者来说，社会公众是“弱者”，他们的权利很容易受到损害。建立完善的申诉和救济机制，不仅可以维护社会公众的合法权利，还有利于社会公众对国家档案馆和档案行政管理部门进行有效的监督。