民间组织呼吁：关于灾后重建应当重视的几个问题

编者按：5月22日，国务院成立灾后重建规划组，提出了紧迫的重建议题。自然之友联合多家民间组织草拟了《关于灾后重建应当重视的几个问题》呼吁书，并经多方听取意见后定稿。该文已送达国务院研究室、国务院灾后重建规划组专家委员会、国家发改委、全国政协灾后童建紧急会议等。从文件送出后的媒体关注点来看，这份文件中提及的几点问题已经得到各方一定程度的重视，这也表示我们的努力起到了一定作用。

四川汶川大地震发生后，国务院成立了灾后重建规划组，四川省人民政府办公厅也下发了《关于编制“5·12”特大地震后恢复重建规划的紧急通知》，国务院要求灾后重建总体方案争取三个月内完成(即大约在8月24日前完成)，四川省提出要在6月30日前(即在一个多月内)编制完成恢复重建总体规划和所有专项规划。

作为政府机构之外的专家和民间组织认为有必要提请政府在编制地震灾后重建的规划中注意以下各项：

灾后重建要避免“政绩工程”思路

重建不应只是恢复灾前的景象，更不应是把受灾地区修成“全新”以至面目全非的用以表现“发展成就”的标志物。重建规划应与十七大报告提出的“全面改革”、国务院推进多年但成效并不尽如人意的西部开发结合起来，贯穿“以人为本”和“可持续发展”的理念，使重建后的这一区域较之震前更为和谐，更有利于人的生存、发展。

规划编制应实行信息公开

为了慎重决策，十六大即提出：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”“要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制。”十七大又强调：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。这些，在重建规划的编制中都应有所体现。

灾后重建应当成为制度创新的契机和典范。重建规划的编制应建立“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制”。建议规划编制后，公开征集公众意见，由国务院汇总修改，报中共中央和全国人大批准实行。重建规划首先要解决整体布局问题

重建规划首先要解决整体布局(既包括一省内的整体布局，又包括跨省的大局域的整体布局)和房屋、村落、城镇、农出以及其他文化教育卫生生产经营设施的勘址问题。以往的规划或由各地、各级政府去做，或由政府的各产业管理部门、生产经营机构去做，各自为政，有地方政府与中央政府或辖区接壤政府主张不一的，有不同产业、不同部门规划冲突的，且地质构造的板块和河川水域的分布走向往往并不尽同行政区划，辖区接壤的政府各自规划，极难衔接。查一查过去的各种规划和项目环境影响评价报告中有关地震的表述，就应明了今天在哪些方面应该改进了。

重建规划的编制需要有比现在更多的政府部门参与，各部门要特别注意听取其他政府部门的意见，包括政府部门外的不同意见。

灾后重建要重视社会修复和接续文化传承

灾后重建，不只是房屋和生活生产经营设施的修复问题，还有社会结构的修复和文化传承的接续问题。就社会而言，比建筑物、道路和生活生产经营设施更重要的是结构、人际关系网络、开放程度、个体发展选择空间和生存在同一社区中的人的认同。

此次地震灾害波及的地方，除城市外，还有着众多自然的村落和在历史沉积中形成的集镇。在那里，存在的是一种与大城市的生人社会不同的熟人社会。当灾后重建要面对众多因人逝去而残破的家庭和残破的村落时，社会的修复就显得尤为重要。更何况由于地质的变动，一些人可能还会成为“重建”中的移民。人不是可以像棋子一样被任意摆在什么地方的，人与人之间存在包括家人、亲属、同乡、同学、同生存方式、同信仰或价值取向等相互重叠的复杂的关系，正是这种关系构成了人类社会的不同的文明质态。因此，灾后“重建”，也必须考虑到一种人际关系的尽可能修复和重构。

另外，生活在这一地区的汉族和少数民族各有其文化传承。尽管这种文化传承在经历了计划经济体制时期和工业化、全球化的一再整齐划一，已渐衰微，但接续这种文化传承对形成生活在一起的人们的认同，涵养社会的自组织能力，是非常有意义的。“社区”不应是政府基层机构伸延的“改名”；社区除了生活在那里的人群、生活生产经营设施外，重要在人们的认同。这对多元构架下社会的和谐是至关重要的。

此外，人们长期关注的新的凝聚力的形成，即我们中华民族的精神家同的形成问题，在重建规划的编制中亦应有所考虑。

灾民安置工作要注意社会公平

地震造成诸多的少年儿童死亡，而他们的父母很可能就是离乡背井进城谋生的农村人。灾后重建，要安抚他们的伤痛。灾难有时总是让处于弱势的人受更大的伤害，而灾后重建实际上又不可避免是一次资源利益配置格局的重新安排。因此，要特别注意社会公正。要尊重一个个农村人自己的意愿和选择。而对每一个人，一是制度法律上要同等对待(我们日前在面对城市人和农村人、不同地方的人、不同身份的人时，还不能做到这一点)，二是政策上要向弱势人群倾斜(这是社会主义制度所决定的)，三是要使尽可能多的人生活在主流社会之中，减少被边缘化人群的数量。同时，中国社会正在变化，我们有着世界各同均无的数以亿计的农村进城谋生人群，和他们相关联的是家乡、家乡的农业生产、中小学教育、农村生活和仍生活在家乡的家人和亲属。重建规划中应有积极的联接城乡的制度设置，以面对这一中国特有的问题。

灾后重建规划的编制过程中，要能真正做到十七大报告中所说的“真诚倾听群众呼声”，“真情关心群众疾苦”。

灾后重建要重视环境保护和生态修复

环境保护和生态修复(“生态修复”是十七大报告中的提法)是大问题。此前，地震灾害波及地区在此方面做得并不能令人满意。

环境保护和生态修复首先牵扯利益问题，特别是地方政府和大企业的利益问题。政府的环境保护部门(特别是地方政府的环境保护部门)不能克尽职守，项目环境影响评价往往蒙混过关，规划环境影响评价虽有法律(《环境影响评价法》)，但在具体做法是至今扯皮，不能协调不同产业和项目的布局，在总量上控制因诸多项目合成作用而致的对环境和生态的负面影响，也不能有效遏制可能造成负面影响的大工程上马。

建议：由国务院直接抓各项规划和总体规划环境影响评价，同时，做战略环境影响评价，并向中共中央和全国人大报告。实行环境影响评价报告公开，评审专家的意见和姓名公开，审批官员的姓名和职务公开，以备问责。

在十七大报告强调的“人与自然和谐发展”的理念下，在此次重建规划中，注意促成“生态文明观念在全社会牢固树立”(十七大报告)，认真“把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭”(十七大报告)，以“加快形成可持续发展体制机制”(十七大报告)，“使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展”(十七大报告)。

重建规划要进行社会评估

对重建规划做社会评估。改革以来，我们开始做项目的经济可行性分析，开始做项目的环境影响评价，提出做规划的环境影响评价。现在，还应对大的规划和项目做社会评估，以尽可能地注意到人类行为、不同人群的生存方式与各类生产经营文化生活设施及山川动植物等生态分布、历史文化遗存、传承的人文布局间的交互作用，排除那些由利益而致的或者是由认知不能而造成的始料不及的负面影响。应该注意到，一些负面影响一经形成是难以逆转的。

注意汲取以往规划编制中的教司

需要正视以往规划中的错误并汲取教训，例如受灾地区星罗棋布的水电工程和灾后堰塞湖的形成，化工企业选址和人群密集居住区的关系。几十年来，我们最大的问题，就是很少认错，并常常为了不认错去犯新的错误，或者是花很多的钱去掩饰错误。重建规划的编制应采取更加审慎的态度，对有争议的、看不清的问题，应尽量搁置、冻结，留待以后处置。

灾后重建应加强政府、民间、国外的合作

救灾中，政府、民间、国外救援有过很好的合作。在灾后重建中，这种合作仍应是有益的。十七大报告明确：和平、发展是时代主题，合作是时代潮流。就国内而言，注重社会事业、社会管理和制度的建设，发挥政府和民间两个积极性，给民间组织一定的空间，让志愿者和民间组织能够参与到灾后重建和社会重组中，是重建规划编制中的应有之义；重建规划和十七大提出的“全面改革”应为灾后重建中政府、企业、非政府的和非营利的组织、社区的多方合作提供制度性的保障。

联合呼吁机构：

自然之友、守望家园、绿家园志愿者、北京地球村、震旦纪公益信息中心、绿色流域、NGO发展交流网、中华爱心基金会、爱心家园义工联、自由天空助学项目

2008年5月26日