中美图书馆制度资源比较

方小苏

摘要美国的图书馆事业在全世界处于领先地位，一方面得益于发达的社会经济与先进的技术手段。另一方面完备的图书馆制度体系也起到了极大的推动作用。我国的图书馆事业相对落后，影响因素较多，其中制度缺位是要害因素之一。美国的图书馆制度中，联邦及州政府的法律法规就有一百余种，还有相当丰富的美国图书馆协会规则。相比之下，我国图书馆制度资源相对贫乏，总体上制度供给尚不能满足新形势下的制度需求。然而，我国具有比美国更为科学的宪法基础，更有利于立法，如果能充分发挥制度的约束与激励作用，我国图书馆制度供给的效果一定会更好。

关键词图书馆制度资源比较研究美国中国

美国是当今世界上图书馆事业最发达的国家之一。全国设有各级各类图书馆117378家，以总人口3.04亿计，平均2500余人就有一家图书馆，从业人员396127人，其中公共图书馆有9027家，从业人员达136014人，无论从图书馆使用人数还是使用便利性来讲，在全世界都处于领先地位。与美国相比，我国当前的图书馆事业相对落后。2006年我国有公共图书馆2778家，从业人员51311人，同比约占三分之一。美国图书馆事业之所以发达与综合国力强盛有关，而其完备的图书馆制度体系也起到了极大的推动作用。阻碍中国图书馆事业发展的因素很多，但最要害的因素应该说是制度缺位。

1、我国图书馆制度资源现状

根据我国图书馆学研究格局与图书馆行业实际，微观制度研究一直是以往图书馆学研究的主流，已形成了较完备的研究成果，如文献采访制度、文献分类制度、计算机编目规则、读者服务规定、学科馆员制度等，并在实际工作中得到了广泛应用。相比之下，宏观制度和中观制度研究却远没有微观制度研究那样的历史积淀与丰富成果。然而，对图书馆整体发展来说，如果没有正确的宏观制度和中观制度的指导、引领和规范作用，微观制度所能起的作用是极其有限的。从我国图书馆事业发展现状来看，宏观制度和中观制度的缺位，已经成为制约我国图书馆事业发展的瓶颈问题。鉴于这样的现状，本文着重对图书馆宏观与中观制度作些比较。

1.1现有宏观制度

●《中华人民共和国宪法》(1982年施行，1988、1993、1999、2004年修正)第二十二条：国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动；第四十七条：中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。

●《中华人民共和国未成年人保护法》(1991年通过，2006年修订)第三十条：爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放。

●《公共文化体育设施条例》(2003年施行)第二条：本条例所称公共文化体育设施，是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆(站)、体育场(馆)、青少年宫、工人文化宫等的建筑物、场地和设备；第六条：国家鼓励机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放。

●《信息网络传播权保护条例》(2006年施行)第七条：图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等可以不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品和依法为陈列或者保存版本的需要以数字化形式复制的作品，不向其支付报酬，但不得直接或者间接获得经济利益。当事人另有约定的除外。

●文化部“行政执法项目及依据”的项目27：县以上公共图书馆的评估定级(2002年)；项目40：对公共文化设施使用及开展服务的监督(2003年)；项目41：对不正当使用公共文化设施的处罚(2003年)。

●文化部2007年“全国古籍普查工作方案”、“全国古籍保护工作试点方案”、“国家珍贵古籍申报评审暂行办法”及“全国古籍重点保护单位申报评定暂行办法”。

●文化部2002年《全国文化信息资源共享工程实施方案》。

●教育部《普通高等学校图书馆规程(修订)》(2002年施行)：规定了普通高等学校图书馆的管理体制和组织机构、文献资源建设、读者服务、科学管理、工作人员的要求和经费、馆舍、设备等办馆条件，其他高等学校参照执行。

●教育部2004年《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》中涉及高校图书馆评估指标。

●劳动保障部和文化部2004年共同制定的图书资料业务人员《国家职业标准(试行)》。

●地方性法规有：《上海市公共图书馆管理办法》(1996年)；《深圳经济特区公共图书馆条例》(试行，1997年)；《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》(2000年)；《湖北省公共图书馆条例》(2001年)；《北京市图书馆条例》(2002年)；《河南省公共图书馆管理办法》(2002年)；《浙江省公共图书馆管理办法》(2003年)等。

1.2现有中观制度

●中国图书馆学会制定的规则：《中国图书馆员职业道德准则》(试行，2002年)；《各级公共图书馆评估标准细则》(2003年)；《图书馆文献采访工作者行为准则》(2006年征求意见稿)；《图书馆文献采访工作规范》(2006年)；《关于建立图书馆集体采购协调中心的通知》(2006年)；《关于网络环境下著作权问题的声明》(2006年)；《关于(信息网络传播权保护条例)(草案)的修改意见》(2006年)；《公共图书馆建设标准》(2007年送审稿)；《图书馆服务宣言》(2007年草稿)等。

●高校图书情报工作指导委员会制定的规则：为了规范全国高校图书馆的数字资源计量、统计工作，在《高等学校图书馆数字资源计量指南》(2004年)的基础上，经修订，提出《高等学校图书馆数字资源计量指南》(2007年)；《普通高等学校图书馆文献集中采购工作指南》(2006年)；《普通高等学校图书馆评估指标》(修改稿，2006年)等。

2、美国图书馆制度资源现状

从1849年新罕布什尔州通过的第一部州图书馆法至今，美国联邦及州政府共制定和颁布了一百余种图书馆相关法律法规，虽然没有设置一个专门的管理机构管理图书馆事业，但其完善的法律法规体系，保障了图书馆事业的顺利发展和长远进步。同时，于1876年成立的美国图书馆协会(A-merica Library Association，下称ALA)多年来致力于图书馆法和图书馆标准的制订，也极大地促进了美国图书馆业的发展。以下列举一些具有代表性的法律法规制度：

2.1联邦立法

●《权利法案》(Bill of Rights)是《美国宪

法》(Constitution of the United States，1789)的第一至第十条修正案，1791年12月15日起正式成为宪法的一部分。第一条修正案规定国会无权通过限制公民的言论、出版、集会、请愿自由的法律；第四条修正案规定人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利不得侵犯；第十条修正案规定没有被宪法赋予联邦的权利，或者并未由宪法禁止授予各州的权利，由各州及其人民自主保留。

●1956年美国国会制定了第一部国家级的图书馆法，即《图书馆服务法案》(Library Services Act)，1964年修订并改名为《图书馆服务与建设法案》(Library Services and Construction Act)，1996年在该法案和其他有关立法的基础上形成了《图书馆服务与技术法案》(Library Services and Technology Act)，2003年被修订纳入《博物馆及图书馆服务法案》(Museum and Library Services Act)，这是美国最重要的一部国家图书馆法，规定了联邦拨款及奖惩、图书馆人员培训、服务条款及资源共享等。

●《隐私权法案》(Privacy Act)是美国信息隐私法的基础法案，是规范联邦政府收集与处理个人信息的立法，是美国保护信息隐私的根本大法，它制定于1974年，1975年9月实施，1988修订。

●为了保护儿童(特指18岁以下未成年学生)不受互联网上色情、恐怖等内容的影响，美国联邦政府通过了4部相关法律：《通讯内容端正法案》(Communication Decency Act，1996)；《儿童在线保护法案》(Child Online Protection Act，1998年)；《儿童在线隐私保护法案》(Children's Online Privacy Pro-tection Act，1998)和《儿童因特网保护法案》(Children's Internet Protection Act，2000)。其中规定了图书馆应执行的条款。

●《数字千年版权法案》(Digital Millennium Copyright Act)：1998年10月29日，尽管一些图书馆员和电脑科学家反对，美国国会为了促进电子贸易仍颁布了该项法案。这一法案改变了传统版权法案的一个前提——即使只是得到有版权的材料，而没有滥用该材料以从中获利，也是违法的。图书馆界认为该法案是对安全研究以及合法使用受版权保护材料的威胁。

●《美国爱国者法案》(USA Patriot Act)：“9·11”事件后，美国以国家安全为由，于2001年10月26日通过了这一法案。该法案使政府调查权力大增，美国联邦调查局(FBI)只要有搜查令，就可以要求图书馆或书店提供读者的基本信息或阅读资料，不需要证明其中是否有犯罪证据；同时，法院在审查这些案子时，图书馆员或店员只要泄露任何消息，都会遭到起诉。《爱国者法案》中的一些关键性条款在强化反恐的同时，严重侵害了美国民众的言论自由权和隐私权，引发了普遍的不满和担忧。该法案有效期到2005年12月31日，延期后，联邦政府于2006年3月9日又签署了修正法案。

●《中小学教育法案》(Elementary and Seconda-ry Education Act，1965年制定，2007年修订)、《高等教育法案》(Higher Education Act，1965年制定，2005年、2007年修订)、《不让一个孩子掉队法案》(No Child Left Behind Act，2001制定，2002年1月8日实施)等教育法案中有专门的图书馆条款，其核心是通过图书馆开放的文化、娱乐、智力和信息资源，为社会培养独立、自信、有文化和守法的社会公民服务。

2.2州立法

美国各州都有州图书馆法律法规，而且发展相对完善，基本上每隔两年修订一次，有力地促进了地方图书馆事业的发展。以加利福尼亚州(下称加州)为例，根据加州图书馆编的《2008年加利福尼亚图书馆法规》(California Library Laws 2008)，共分六个部分：A部分是全州图书馆纲要(Statewide Li-brary Programs)，主要有《加州图书馆服务法案》(California Libraries Services Act)、《加州图书馆扫盲服务纲要》(California Library Literacy Services Pro-gram)、《加州图书馆法案》(Library of California Act)、《公共图书馆财务纲要》(Public Library Fi-nance)、《1998年加州图书馆建设与改造债券法案》(California Library Construction and Renovation BondAct of 1988)、《为盲人服务纲要》(Services for the Blind)、《图书馆分布法案》(Library Distribution Act)、《加州公民自由公共教育法案》(California Civ-il Liberties Public Education Act)、《加州原住民公共教育助学纲要》(California Native American PublicEducation Grant Program)等；B部分是地方图书馆纲要(Local Library Programs)，主要有《县级公益性图书馆纲要》(County Free Libraries)、《县级法律图书馆纲要》(County Law Libraries)、《学校图书馆纲要》(School Libraries)、《学区公共图书馆纲要》(School Districts Public Libraries)等；C部分是组织和提供服务的综合措施(Miscellaneous Methods of Organizing and Providing Services)，主要有《1997年市民投诉法案》(Citizens Complaint Act of 1997)、《1982年梅劳—罗斯社区设施资助法案》(Mello-Roos Commu-nity Facilities Act of 1982)、《非营利公益法人法则》(Nonprofit Public Benefit Corporation Law)等；D部分是总体上对图书馆有影响的税务条款(Tax Provi-sions Affecting Libraries in General)，包括《物业税收入的分配》(Allocation of Property Tax Revenus)、《收入和税收法典(99～99.2部分)》(Revenue and Tax-

ation Code，Sections 99～99.2)、《图书馆物业税豁免》(Property Tax Exemption for libraries)、《特别税项》(Special Taxes)；E部分为综合条款(Miscellane-ous Provisions)，主要有《公共记录法案(保护图书馆记录)》(Public Records Act)、《对不歧视的州援助纲要》(Non-Discrimination for State-Assisted Pro-grams)、《由公共部门雇员作为救灾工作者的效忠宣誓》(Oath of Allegiance by Public Employees as Disas-ter Workers)、《联校公共图书馆设施先租后买条款》(Lease-purchase of Joint School Public Library Facil-ities)等；F部分为附录，附有加州法院的决定和总检察长意见，并以表格形式列出了与图书馆有关的加州其他法律法规条目。可见，州立法的内容相当全面，涉及到图书馆的各个方面。

2.3ALA规则

●《图书馆权利法案》(Library Bill of Rights)：1948年由美国图书馆理事会通过，1961年、1980年修订，1996年由ALA重申。ALA申明所有的图书馆都是资讯及思想的论坛，服务应遵守六个方面的原则，表明了图书馆的服务立场。

●《自由阅读宣言》(Freedom to Read State-ment)：由ALA和美国图书出版商理事会于1953年5月发表，1953年6月通过，1972年、1991年修订，ALA与美国图书出版商协会(AAP)联合申明维护公民阅读自由权利的立场。

●《对(美国爱国者法案)的ALA决议》(ALA Resolution on the USA PATRIOT Act，2003)：ALA认为图书馆是提供知识与信息自由和开放的交流场所，用户可自由检索并获取所需资料，并受到隐私权法的保护。隐私包括言论自由、思想自由、结社自由，图书馆的用户不应该受到审查或审核等。

●《关于隐私和规范化驾驶执照和个人身份证件的ALA决议》(ALA's Resolution on Privacy and Standardized Driver's Licenses and Personal Identifica-tion Cards，2005)：针对美国联邦政府颁布的《真实身份证法案》(Real ID Act of 2005)，ALA表示关切，认为规范电脑可读的驾驶执照和个人身份证件可能影响到图书馆用户的隐私。

●标准与准则：美国图书馆协会(ALA)下设11个分协会，下列有些“标准(standards)”与“准则(guidelines)”由分协会制定，但都经过ALA标准审查委员会审查，已成为ALA的一致政策。这些标准与准则涉及到图书馆业务的各个方面，主要有：①信息素养方面，如：《高等教育信息素养能力标准》(Information Literacy Competency Standards for Higher Education，2000)，由美国大学和研究型图书馆协会(ACRL)制定，于2000年1月18日ALA会议上获得通过，1999年10月和2004年2月先后得到美国高等教育协会和独立学院理事会的认可，成为高校信息教育水平和学生信息素质的评价准则。②行政管理方面，包括图书馆建设与增补、救灾、预算编制与财务、自动化、人力资源、规划与评估等，如：《公共图书馆服务儿童的图书馆员能力标准》(Competencies for Librarians Serving Children in Pub-lic Libraries，2000)、《高校图书馆标准》(Standards for Libraries in Higher Education，2004)、《高校图书馆员教师地位标准》(Standards for Faculty Status for College and University Librarians，2007)等。③馆藏资源方面，包括采购、分编、馆藏发展、馆际互借、馆藏保存、特藏的确定等，如：《ALA保存政策》(ALA Preservation Policy，1991)、《从事善本、手稿和特藏工作的图书馆员道德品行标准》(Standards for Ethical Conduct for Rare Book，Manuscript，and Special Col-lections Librarians，1992)、《建立地方性历史文库指南》(Guidelines for Establishing Local History Collec-tions，1993)等。④继续教育方面，如：《图书馆员为青少年服务的能力》(Competencies for Librarians Ser-ving Young Adults，1981年批准，1998年、2003年修订)、《图书馆与信息研究硕士课程认证标准》(Standards for Accreditation of Master's Programs in Library and Information Studies，1992)等。⑤公平服务方面，如：《国会图书馆的网络图书馆为残疾人服务的修订标准》(Revised Standards of Service for the Library of Congress Network of Libraries for the Blind and Physically Handicapped，1995)、《图书馆为智障人员服务准则》(Guidelines for Library Services for People with Mental Retardation，1999)、《图书馆为精神病人服务准则》(Guidelines for Library Services for People with Mental Illnesses，2005)、《成人惩教机构图书馆标准》(Library Standards for Adult Correctional Institutions，1992)及《少年惩教机构图书馆标准》(Library Standards for Juvenile Correctional Institu-tions，1999)等。⑥职业伦理方面，如：《图书馆记录保密政策》(Policy on Confidentiality of Library Re-cords，1971年通过，1975年、1986年修订)、《图书馆用户个人信息保密政策》(Policy Concerning Confi-

dentiality of Personally Identifiable Information about Library Users，1991年通过，2004年修订)、《美国图书馆协会的伦理守则》(ALA Code of Ethics，1995)、《无线射频识别在图书馆：隐私和保密准则》(RFID in Libraries：Privacy and Confidentiality Guidelines，2006)等。⑦用户服务方面，如：《图书馆为老年人服务准则》(Library Services to Older Adults Guide-lines，1987年通过，1999年修订)、《开展家谱收藏与服务准则》(Guidelines for Developing Beginning Ge-nealogical Collections and Services，1992)、《美国聋人社区图书馆与信息服务准则》(Guidelines for Library and Information Services for the American Deaf Com-munity，1996)、《参考及资讯服务人员行为准则》(Guidelines for Behavioral Performance of Reference and Information Service Providers，1996年制定，2004年修订)、《信息服务指南》(Guidelines for Informa-tion Services，2000)、《美国馆际互借守则》(Interli-brary Loan Code for the United States，2001)、《图书馆为残疾人服务规划》(Planning for Library Services to People with Disabilities，2001)等。

3、中美图书馆制度供给效果比较

第一，从总体上看，根据中美图书馆制度资源现状，美国图书馆制度资源极为丰富，而我国则相对贫乏，反映了我国图书馆制度供给远远不能满足新形势下的制度需求，尤其是立法滞后，已经严重影响到我国图书馆事业的可持续发展。因此，为了保障和推动我国图书馆事业，宏观与中观制度资源建设应该是当务之急。

第二，从立法基础看，宪法是普通法律的立法基础，是一切国家机关、社会组织和全体公民根本的行为准则。《美国宪法》是以《独立宣言》(The Declara-tion of Independence，1776)和《邦联条例》(Articles of Confederation，1781)为基础制定的，是一部资产阶级性质的宪法，体现的是资产阶级民主原则，特别是天赋人权(natural rights)思想强调人具有不可剥夺的自由权利，而法律体现的是统治阶级意志，是为国家、民众利益着想的，必然会影响到个人利益，两者势必会产生难以协调的矛盾，如《美国爱国者法案》与《权利法案》之间就存在明显的矛盾，由此引发了民众的不满与抗议，使法律的效力大打折扣。《中华人民共和国宪法》是一部社会主义性质的宪法，体现的是人民民主和社会主义原则，即：国家一切权力属于人民、民主集中制、公民权利义务一致性、社会主义法治等，显然要比资本主义宪法更科学，更有利于立法。

第三，从制度的约束力看，美国图书馆制度无论是联邦政府立法，还是ALA自律规范，各项条款都规定明确，如2000年国会通过的《儿童因特网保护法》“要求公共图书馆为计算机安装过滤系统，否则将无法获得政府技术资助”，体现了法律的威慑力，令行禁止。在这方面，我国图书馆行业制度稍逊一筹，模棱两可的条款较多，如2003年国务院令《公共文化体育设施条例》中，“国家鼓励机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放”；2002年教育部政策法规《普通高等学校图书馆规程(修订)》中，“高等学校图书馆应尽可能延长服务时间，其中书刊阅览服务时间每周应达到70小时以上，假期应保证一定的开放时间”、“有条件的高等学校图书馆应尽可能向社会读者和社区读者开放。面向社会的文献信息和技术咨询服务，可根据材料和劳动的消耗或服务成果的实际效益收取适当费用”等，制度的强制性不够。

第四，从制度的激励作用看，美国图书馆制度体现了激励的一面，如美国国家图书馆法《图书馆服务与技术法案》中，明确规定了各州图书馆如果在读者服务方面表现出色，将受到联邦政府的奖励，还可申请赠款或补助金；美国公共图书馆遵照《儿童因特网保护法》的规定，为计算机安装了过滤系统，至今已经从政府方面得到了约10亿美元的技术补助资金。我国图书馆制度中基本上没有明确的激励条款，即使在各级各类图书馆评估方案中，也只是要求图书馆完成常规工作并达到规定的数据指标，对于特色资源、特色服务项目都没有加分的惯例，评估定级后也没有对应的奖惩措施，制度的激励效应欠缺，达不到应有的效果。