我国反垄断法执行机构设置论略

董闻昕

摘要：在反垄断法的制订过程中，对于反垄断法执行机构的设置，一直存在争议，许多学者对反垄断法所规定的双层次多机构的执行模式感到失望。我国虽_然一直没有反垄断法。但反垄断的制度是存在的，因此也一直有相关的部门和机构在从事相关的工作。目前的这种双层次多执法机构能够继续现有的反垄断职能分散的格局，也是立法成本最低的选择。

关键词：反垄断法；执行机构；双层次多机构

中图分类号：DF414文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)08-0116-02

中国《反垄断法》从1994年正式进入人大的立法阶段，到《反垄断法》于2007年8月30日通过，整整用了13年。该法自2008年8月1日起施行，社会各界对于反垄断法的关注到了一个新的顶点。

一、我国反垄断法所规定的执行的模式

2006年，国务院法制办负责人曹康泰在做反垄断法草案说明时，针对反垄断的执行机构说：“各方共同的看法是，既要考虑现实可行性，维持有关部门分别执法的现有格局，保证反垄断法公布后的实施，又要具有一定的前瞻性，为今后机构改革和职能调整留有余地。”

根据现有反垄断法的规定，我国采用了“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的双层架构模式。

“反垄断委员会”由国务院有关部门负责人和法学、经济学专家组成，负责“领导、组织、协调”反垄断工作。“反垄断执法机构”则负责具体执法工作。

反垄断法的执法机构从现有格局看就是3+X格局，3是指的商务部、国家工商总局和国家发改委。对经营者集中的审查是由商务部门负责的，查处滥用市场支配定位的工作主要是工商部门来做，而发改委主要负责价格问题，查处垄断协议中的价格同盟等。x指的就是其他各个具体的行业管理部门和监管机构，例如，电监会、证监会等等。

二、反垄断执行机构所应具备的条件

就反垄断法执行机构的判断标准来说，主要有以下几个方面：

(一)反垄断必须要有国家公权力作为后盾。反垄断法不仅要面对大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为，而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争，这些案件往往有着盘根错节的复杂关系，调查难度很大。如果反垄断法的执行机关没有相当大的独立性和权威性，其审理工作就会受到其他行政部门的干扰和影响，不利于依法作出裁决。

(二)必须是一个高度专业的组织。“反垄断法涉及的范围非常广，内容相当多，概念的定义和行为或结构的违法性难以确定。”垄断行为有其判断的难度，所以反垄断的执行机构必须是一个专门的组织，对于市场的判断和政策的理解有其专业性。

(三)反垄断的执法机构必须相对独立。我们强调的是利益上的独立。例如，德国《反对限制竞争法》第24条规定：“垄断委员会成员既不得就职于政府机构、联邦立法机构或州立法机构，亦不得是联邦、州或其他公法人的公职人员……他们也不得作为经济协会或雇主组织或职工组织的代表人，也不得与常设机构或商业事务方面有什么关系。在被当选为垄断委员会成员的前一年，他们也不得担任过同类职务。

(四)反垄断法的执行机关应当具备司法的性质。尽管世界上许多国家的反垄断法的执行机关是行政机关，如日本的公正交易委员会就是一个行政委员会，它为内阁总理大臣所管辖，但总体来说，绝大多数国家的反垄断法的执行机关不尽是行政机关至少不是纯粹的行政机关。

三、我国反垄断法所规定的执行模式存在的问题

根据以上几大标准，特别是从执行机构的独立性、权威性出发，我们会发现，目前这种模式存在以下几个疑问：

(一)三个部门之间的冲突怎么协调

反垄断法随着其立法进程不断被人们关注，三个部门也都开始高调的宣示其对于垄断行为的执法权，国家发改委严处方便面的价格联盟，宣告了其对于价格垄断行为的管辖权；国家工商行政管理局对于部分限制竞争和垄断行为，例如，串通投标行为、搭售行为、行政垄断行为等有管辖权；而商务部有权管理外国投资者并购境内企业中所涉及到的垄断行为。

这三个部门都对特定的垄断行为有管辖权，问题在于，一旦出现了交叉领域，究竟该谁处理。最明显的例子，价格手段是市场竞争的主要手段，这样从表面上看，发改委的管辖领域范围最大，也最容易与其他两个部门的管辖领域发生交叉，尽管学理上和法律条文上还会有具体的区分，但是我们要注意两点：(1)现在的经济活动越来越复杂，在具体的事实被调查清楚之前，并不好判断是哪一方越界管辖。(2)权力具有自我扩张的天性，在有明晰的管辖判断之前，可能有权力管辖的机关在正常情况下其自身是不会主动放弃管辖权的。

(二)垄断委员会“协调功能”自身的矛盾性

按照反垄断法，垄断委员会主要是协调职能，按照反垄断法第9条的规定，垄断委员会的职能概括地讲，一是研究指导，二是协调。问题在于，根据多年的实践证明，凡是部委的职能太笼统，它的作用就不会发挥得太好，它所履行的职责也不会到位。

试想，如果不能赋予垄断委员会制定的反垄断政策一个明确的规范性文件效力，那么其研究又与一般的科研机构的研究有什么不同。如果不能明确给予垄断委员会在协调重大反垄断案件中的决定权，那么有其参与的协调和矛盾双方参与的协调并无不同。好在“国务院规定的其他职责”，给其留下灵活掌握的余地。

概言之，在双层次多机构模式之下，反垄断法在不同领域、部门无法得到一致的执行，既可能破坏法的统一性和执法的严肃性，也可能给被规制对象规避法律提供机会。在现有部门利益格局之下，反垄断政策目标一旦与其他政策目标冲突。极有可能使其他政策目标超越于反壟断政策目标之上.破坏了反垄断法的理念，当然也严重破坏了市场公平竞争秩序和政府的威信。

四、反垄断法执行机构目前采用双层次多机构的原因

(一)采用统一的执法机构模式成本太高

尽管国内大多数学者主张设立独立的、专业的、强大的反垄断执行机构。从学理上分析，建立统一的执法机构，也是达到前文所述的反垄断机构良好运行所应具备条件的最好办法，但是由于存在以下原因而不能完善。

1反垄断法设立统一的执法机构，会挑起法律之间的冲突，大量的法律和部门法规需要梳理，成为现阶段不可承受之重。

2对现有的行政管理体制带来冲击过大。对于反垄断执行形式上的统一的追求，带来的结果可能站到所追求的结果的反面，反垄断法的执行可能陷于无穷无尽的漩涡和争执之中。

3设立统一、独立、准司法的反垄断执法机构虽然是国际社会的普遍经验，但是这种制度设计是需要政治、经济、社会和人力资源等制度支撑的。因此，在现有权力结构和利益格局不作根本改变的背景下，许多人理想中的统一执法机构只是一种无法实现的幻象。

(二)采用双层次多机构立法上比较容易获得认同

我国虽然一直没有反垄断法，但反垄断的制度是存在的，因此，也一直有相关的部门和机构在从事相关的工作。目

前的这种双层次多执法机构能够继续现有的反垄断职能分散的格局，也是立法成本最低的选择。这样的好处体现在：对于具有一定政策游说能力的各个部门而言，可以通过这种模式来维持自己的执法权力，同时充分发挥其专业性和人力资源的优势；而对于立法者而言，可以减少立法的阻力，尽快出台法律。反垄断法实施以后的机构组织工作相对复杂，而行政权力及相应组织结构的设立具有刚性，变动起来比较困难，所以从效率的角度和维持稳定性的角度出發，当前最佳的方式还是维持现有的机构。

五、双层次多机构的执行体制如何完善

(一)采取如下措施将三大部门和其他各个监管机构配合起来

1深化各个行业部门监管机构的改革。现实中各个行业的监管部门在行业垄断的问题上处理不力有目共睹，这有行政体系部门利益化的原因，也有各个行业部门监管机构自身定位不准确的因素。政监分离和垄断执行机构未来的发展变化密切相关。相信，随着行政体制改革的进一步发展，政监分开后，三大执行机关的配合也会容易得多。

2应当明确各监管机构的权能。反垄断的执行需要专业知识，需要对于市场的判断和对于经济政策的理解，而行业监管者一般没有足够的反垄断意识和反垄断法的专业知识。这个问题体现在从目前的情况看，执法机构与其他监管机构至少要有相同的管辖权，一方面，执行机构通过监管机构，对于本行业的技术性问题和实际情况更了解，另一方面，执行机构的制约监管机构的行业利益。只有这样，才可以将二者配合起来。

(二)对于垄断委员会要有准确的定位

反垄断法规定了垄断委员会的职能主要是制定政策和协调，将各个反垄断的具体执行机构的执法资源进行良好的整合。而且从长远的目标考虑，其极有可能在未来成为中国的反垄断的统一执法机构，所以定位一定要准确。

1垄断委员会应当有足够的级别。如果给予垄断委员会较高的行政级别，可以确保该委员会的权威性和独立性。笔者认为，反垄断法作为“经济宪法”，给予垄断执行机构较高的行政级别是合理的。

2配套相应的程序保证垄断委员会成员的配备具有相当的独立性和专业水准。笔者认为，可以由资深专业人士组成顾问委员会，由这个委员会评判是否有资格胜任委员会的专业性工作。这样就能够做到既防止能力不够的人进来，又不把有能力的人拒之门外。

(三)应当考虑完善垄断执行机构反垄断调查程序的问题

反垄断执法机关应当具备司法的性质，而目前来看所有的执法机关都属于政府部门。尽管反垄断法已经给予了反垄断执行机构以要求信息提供权、场所进入权、收缴扣押权。但如何在具体程序上体现司法的公平、正义、秩序的特性。如何保障反垄断相对方的救济权利，在程序上应当有所探讨。

[责任编辑杜娟]