官员问责窘境待解

张智新

日前，针对山西襄汾溃坝事件、河北三鹿奶粉事件、河南登封矿难、深圳龙岗火灾等几起造成人员伤亡的重特大责任事件，中华大地从南到北掀起一股“问责风暴”。无论从对象层级之高、落实速度之快看，还是究责手段之多、覆盖范围之广看，这一波问责行动的确堪称“风暴”，因而获得了国内多数民众的普遍好评，也赢得了海内外媒体的广泛肯定。

然而，面对这一轮问责风暴，社会公众的反应虽然多属正面，但仍存在一些不解甚或误解。

一方面，部分干部和群众认为有些被问责的中高级别官员纯属“官运不济”、“霉运临头”。这部分公众对领导责任存在认识误区，误认为只有直接责任，或者直接领导责任、重要领导责任才是责任，以为类似矿难、火灾以及食品安全事故等，在管理层级和幅度上与被问责高官相距甚远，纯属偶然性因素所致，和当事人的领导行为并无直接因果联系。

殊不知，在现行层级节制的集权体制下，问责风暴中被免职或引咎辞职的官员虽处于纵向权力关系的高端，却同重特大事故直接责任人有着间接领导关系，这种连带责任虽不直接，仍足以构成相应领导责任。另一方面，也更具代表性的是，部分公众看到引咎辞职和很多被免职官员的级别、待遇得以保留，便误以为这是“易地做官”甚至“明责暗保”。

其实，引咎辞职是一种行政问责，与罢免、解除、撤销职务等行政处分也完全不同。引咎辞职官员虽然级别和待遇仍在，但辞职后通常被安排到较低级别或者重要性大大降低的部门和职位任职，和改换部门、地区担任同等甚至更加重要领导职务的“易地做官”有着本质区别。

当前，我国相关党纪政纪中，有着对于主要党政领导干部因承担对重特大事故、事件的道义责任而引咎辞职的明文规定，但遗憾的是，对于引咎辞职官员一定期限内不得委以同等甚或更加重要的领导职务，更不得奖励、晋级、晋职、异地提拔的要求，对于从引咎请辞后保留级别待遇“降格任用”到重新委以重任之间的具体期限规定，对于决定是否重新委以重任的标准、程序，以及由谁来考察并决定重新任用等公众和舆论普遍关注的重要事项，迄今既没有制度加以明文规定，更遑论有法可依。这一重要制度的缺失，正是部分群众将引咎辞职同“易地做官”错误等同，甚至怀疑其实质为“明责暗保”的原因所在。

至于在问责风暴中部分官员的职务被免除，应该是一种等待具体事实进一步调查、相关责任进一步明确的临时问责措施。依照随后的事故事件调查结果，如果被免职官员还需承担更重大、更直接的责任，那么免职将被更为严格的撤职等行政处分所取代；如果无需承担更多责任，那么这种由上级机关做出的免职问责，应与引咎辞职类推处理：保留级别和待遇，降格甚或降级任用，等经过一定期限的反省后，经考察合格方可以重新委以同等重要的职务。

此外，不少民众还对这種问责风暴心存疑虑：这次风暴的主要动力来自上级行政压力，而非直接来自社会舆论，如果以后类似事故事件再次发生，上级的压力因信息堵塞等原因减小甚至消失，还会有如此疾风暴雨的问责吗？风暴过后，被问责官员的责任落实，以及处分执行、法律追究等，是否会随之“大事化小、小事化了”？

这种疑虑，连同前述诸多不解、误解，都深刻反映出我国行政问责还远未规范化、制度化的窘境。唯有深刻总结近年来行政问责实践的有效做法和缺点不足，同时大胆借鉴国外的成功经验，就行政问责的主体、客体、对象、程序等方面，尽快形成规章制度甚至开展立法工作，使行政问责实现经常化、规范化、法制化，不仅成为高悬于失职渎职官员头上的“达摩克利斯之剑”，更成为督促和约束各级党政干部恪尽职守、忠于职守的强大推动力。（作者为首都经贸大学公共管理系副教授）