美国２００７年农业法案对发展中国家的启示（中）

翻译/王晓宇 校译/刘键男

得到补贴最多的作物也是美国农业出口中最重要的农作物。小麦、棉花和大米的出口率超过了一半，而美国的玉米、大豆和棉花的出口占到了世界总出口额的40%。

对发展中国家的影响

美国农业计划大大影响了发展中国家发展他们自己的农业和参与国际竞争的能力。美国目前实施的农业补贴削弱了发展中国家某些产品的比较优势，并扰乱了他们的国内市场。

商品计划中的作物

对于产量占相关市场很大份额的某些美国农作物而言，商品计划促进美国国内生产、打压世界市场价格的现象尤为明显。该补贴通过三种方式来鼓励生产。第一，支付与特定作物相关的补贴，通过保证、平稳收入鼓励农民多种植此种作物。第二，支付以产量为基础的补贴，促使农民提高产量，而无须考虑市场行情。第三，反周期补贴和直接支付，使农民愿意保持和扩大这些作物的种植面积，并期待新农业法案能像2002年法案那样更新种植面积。

得到补贴最多的作物也是美国农业出口中最重要的农作物。小麦、棉花和大米的出口率超过了一半，而美国的玉米、大豆和棉花的出口占到了世界总出口额的40%。事实上，美国自20世纪60年代就出现了出口增长，当时是作为减少政府储存的一种手段，而这是由于补贴引起了过量生产。美国出口的玉米、大豆、小麦、棉花和大米构成了这些农产品的世界贸易的重要部分。

因此，我们对商品计划打压玉米、大豆、小麦、大米和棉花的世界价格不应感到过分意外。经济分析表明，美国补贴压制了世界玉米价格的0-9%、世界小麦价格的6-8%、世界大米价格的4-6% (Sumner, 2005)。而对于棉花，价格抑制的效果被估量在0-5%之间(Sumner, 2003 and Sumner, 2006)。

在2002年巴西向WTO起诉美国棉花补贴一案中，美国商品计划对世界价格产生的消极影响是主要争议点。该案强调，美国对其棉花生产的补贴对其他国家棉花产量和价格造成影响，尤其对发展中国家影响巨大。WTO认为，美国补贴的数量之大和美国在世界市场的地位之重意味着美国棉花补贴抑制了棉花的世界价格。2005年，WTO要求美国修改其棉花计划。

不仅巴西主张美国的农业计划损害了他们自己的利益，四个西非产棉国（贝宁、马里、布基纳法索和乍得）也单独提出了要求美国和欧盟减少棉花补贴的诉求。对于这些国家大量的种植者们而言，棉花是他们唯一的收入来源。在他们面临其他限制，如低水平的基础设施建设和匮乏的农业投入的时候，美国补贴对世界棉花价格的影响也使这些农民受到了损失。奥斯顿、塞纳和布鲁克（Alston, Sumner and Brunke）在2007年研究了废除美国补贴对一个典型的西非农业家庭产生的实际影响。研究显示，如果棉价能够更高，即便每年100美元，也足够一个儿童一年的抚养费，或家中几个孩子的学费和医药费。因此，在那些几个美元就能影响生活的地方，美国的农业补贴影响最为严重。

除少数例外情况，发展中国家无法与美国农业补贴竞争。他们没有像美国农业补贴那样的资金来源以刺激国内产量，也不具备在WTO成功挑战美国的能力。于是，美国的商品计划无疑产生了双重破坏效果——首先，通过补贴，使美国农产品占据更大的市场份额，其次，通过抑制世界市场价格，美国的商品计划削弱了发展中国家的农产品比较优势。

上文已提到，美国的糖业政策大多数是通过配额和关税实施的。这些政策保护了美国生产者免于世界市场的竞争，刺激了国内生产，尽管给美国每年造成近9亿美元的净经济损失(Beghin, 2003)。虽然美国不是糖类出口大国，但美国的市场准入限制将世界价格压制了13%还多(Beghin, 2003)。除价格压制之外，美国的这些边境措施严重损害了发展中国家的利益，因为糖类产品是许多发展中国家占比较优势的农产品。

乳制品计划和糖类产品一样，主要靠直接的进口贸易壁垒，保护美国的产业不受国际竞争。这种保护抑制了世界乳制品价格，尤其是高脂肪产品。另外，这些补贴容易刺激乳制品的出口，但由于美国在出口市场的地位相对较低，对于其他国家的影响较小。

特殊作物

商品计划中的种植限制倾向于限制特殊作物的产量。当美国在此方面的出口占据重要地位时，这就提高了特殊作物的美国价格和国际价格。其他国家的此类作物的种植者也间接获益。尽管市场准入计划促进了出口，但相对于出口产品的巨大数量而言，该计划的花费偏低。很难找到证据表明，促进计划实际有效地刺激了出口。整体而言，美国对特殊作物的政策几乎对发展中国家的国际市场机会没有影响。

尽管特殊作物的市场准入不是农业法案中的争议点，发展中国家已日益关注美国的进口政策。卫生和动植物检疫（SPS）法规对进口造成了合法限制，该类法规的滥用则会成为非关税贸易壁垒。出口国担心，美国用超过合理的科学的水平来强化其害虫和疾病检验要求。由于发展中国家有限的资源和较小的市场份额，他们很难达到这样的标准。这些发展中国家也很难游说美国来改变这些立法及其实施，很难通过外交手段甚至WTO诉讼来达到这个目的。

食品援助

美国是世界上国际食品援助的主要提供者，通常占所有援助食品的50%以上。在2006年财政年度，美国援助食品超过300万吨，相当于22亿美元。依据法律，所有的援助食品都以实物形式提供，即用美国的农产品。2002年的农业法案确立了最低捐助水平为250万吨。与其他提供现金援助的国家相比，美国显得与众不同。美国不以现金方式提供食品援助的一个主要原因是，美国对农业的政治支持基于农产品在这些项目中的使用情况。在美国国内，国际粮食援助项目一直受益于两党的政治支持。这很大程度上是因为农业集团（包括商品和加工）的支持，航运集团的利益（75%的粮食援助由美国船只来运送），以及那些接受并发放粮援的私营民办组织。很多私营民办组织的大部分收入来自于粮援的变现，即给这些组织粮食，让他们在他们工作的国家中销售。销售收入就用来为这些国家的发展项目提供资金。

对于美国以实物的方式提供食品援助，有人认为这是美国过剩农产品的倾销工具。认为这会使受援国丧失种植动力，让他们产生依赖性，会形成替代，从而损害受援国的国内市场。从食品援助一开始，就有批评认为其会造成当地农业丧失发展动力。早期证据表明，实物食品援助在短期具有丧失动力的效果，而长期效果不明确。最近的研究发现，丧失动力的效果非常小而且仅仅是暂时的。接受食品援助的政府可能产生依赖性也成为一个争议点，然而，食品援助的不可预期性减少了这种可能。

替代性是指援助的食品可能取代本地的、地区的或者世界范围的商品市场。这是一个尤其与货币化相关的问题。值得关注的是，美国援助食品的销售将取代当地农民的产品销售，从而拉低当地市场价格，继而把美国过剩农产品推向低收入国家。

能源

在过去的几年中，由于对能源消耗、国家安全和环境问题的日益关注，从农业产品中获得可再生能源的需求一路飙升。在美国，玉米是乙醇的主要来源，而大豆常常用于生物柴油的加工。

大多数生物能源的鼓励计划由农业法案之外的其他法律确立。在《2005年能源政策法案》中，美国发布了在交通业中使用生物能源的联邦政令。该法案同样要求对于每加仑与石油柴油混合的生物柴油给予1美元的课税扣除。对于乙醇，已经确定给予每加仑51美分的课税扣除。为保护国内市场，美国通过对进口乙醇燃料征收每加仑54美分关税的贸易政策来抵消课税扣除。

这样的生物能源支持对农产品市场具有重大的影响。联邦政令的实行，对乙醇的高额进口关税，税收激励，以及高涨的油价都引起了生物燃料产量飙升。乙醇尤其如此，因为它能很容易被应用到美国以汽油为燃料的运输业中。在2002年，美国生产了21亿加仑乙醇，2006年，产量翻番到48.6亿加仑。随着越来越多的生物燃料加工作物的出现，估计到2008至2009年间，美国乙醇的生产量将达到114亿加仑。

乙醇工业的发展造就了市场对作为生物燃料原料的玉米的旺盛需求。玉米的部分优势是，它能容易地把淀粉转化为燃料，并且美国的中西部具有适宜玉米生长的环境。

尽管近年来的玉米供应增长（2006到2007年间，产量近110亿蒲式耳），但对乙醇加工植物的史无前例的投资造成了市场稀缺。饲料使用者、乙醇加工者以及出口商之间的竞争带动了玉米的价格，在2005年年底，玉米的价格为每蒲式耳2美元，而在2007年4月，价格上涨到每蒲式耳3.5美元(USDA, 2007)。而且，对乙醇的工业需求将使这个价格水平保持到下个农业法案的有效期(USDA NASS, 2007)。

2007年春季，因为玉米价格的上涨，许多农民放弃其他作物而种植玉米。这造成了供应的缺乏，引起了几乎所有计划作物的价格上扬。如下图所示，因为农民开始喜欢种植玉米，种植大豆的面积减少，大豆的价格从2006年的每蒲式耳5.9美元涨到2007年的每蒲式耳7美元(USDA, 2007)。而且，大豆未来10年的预期价格是每蒲式耳6.75美元或者更高。小麦和大麦作为玉米饲料的替代品，价格也随着需求的增加而上涨。USDA预期，到2016年，期间大部分时候的主要作物价格都会高于2006年的价格(USDA, 2007)。

美国商品计划将生物能源作为新的焦点，可能给发展中国家带来积极和消极影响。一方面，这些农产品的价格提高将使与国际价格有关的所有种植者们受益。而且，在新的纤维技术出现的几年内，美国对生物燃料原料的需求将会超过供应。刨除已经种植等待收获的可耕地，美国几乎没有其他的可耕地了，除非根据环境计划中的“保留计划”等减少现有耕地。因此，为了满足其生物能源的需求，美国已经把原本用于出口的玉米转为加工原料。随着美国出口量的减少，发展中国家有机会增长产量来填补这个空缺。这种情况下，产量大到能出口的发展中国家——如阿根廷、南非和巴西——将能够从世界市场农产品紧缺中获益。其他国家也可能从生产转变中得到好处。

另一方面，许多发展中国家是食品的净进口者，发展中国家的贫困人口在食品上的花费通常占到50%。由生物燃料需求增长引起的较高食品价格将会使他们的可支配收入减少，可能威胁食品安全。当然，对于那些从事农业生产的贫困家庭而言，最终的结果也许是从他们卖出去的高价农产品中获得的好处超过了他们购买高价格食品的花费。然而，有人关注到，大规模的生物燃料生产会引起更大范围内的与能源市场相关的农产品价格波动。

(译校者单位：商务部世贸司)