侦诉协作机制的价值分析与制度构建

潘金贵

摘 要：建立侦诉协作机制，增强侦诉合力，形成“大控方”的追诉格局，对于保证刑事诉讼活动的顺利进行，具有重大的价值和意义。目前，司法实务部门对侦诉协作机制所进行的积极探索，为该机制的立法构建提供了有益的实践经验。在《刑事诉讼法》再修改时应当通过程序设计对侦诉协作机制作出明确规定，并完善相应的配套制度，推动该机制良好地运行。

关键词：侦诉协作；大控方；价值分析；实践考察；制度构建

中图分类号：DF731

文献标识码：Aオ

加拿大学者约翰•沃施指出：“侦查的技巧和检察官的法律敏锐力有助于提高侦查和起诉的效率。”^[1]其精辟之处在于简明地阐释了侦查工作和公诉工作的基本区别，强调了侦诉协作对于提高诉讼效率的重要意义。在控、辩、裁三方组成的刑事诉讼构造中，同属于控方阵营的侦查机关和公诉机关，作为追诉职能的共同担当者，其侦查工作和公诉工作之间，存在着天然的紧密联系。这种诉讼职能的趋同性和内在联系的紧密性，使得侦查机关和公诉机关之间加强配合协作，形成侦诉合力，具有了可行性和必要性。2005年6月，最高人民检察院在《关于进一步加强公诉工作，强化法律监督的意见》中指出，应当“建立检察机关内部诉侦协作机制，坚决查处司法不公背后的职务犯罪”，从而首次在司法解释中明确提出了应当建立“侦诉协作机制”。此后，一些地方司法实务部门对如何建立侦诉协作机制进行了有益的探索。但是，对这一创新做法，理论界并未给予应有的关注，研究成果几近空白。而实务部门在侦诉协作的过程中，由于缺乏统一、明确的法律规定，基本上是“摸着石头过河”，做法各异，一些操作方式在理论上缺乏支撑，值得商榷。我国刑事诉讼法即将进行再修改，如何在程序设计上加强侦诉机关的协作，是一个非常值得关注的问题，故此，本文拟对侦诉协作机制的有关问题进行粗浅的探讨，以期有益于立法和实践。

一、 为何协作：侦诉协作机制的价值分析

“凡是谈到社会管理，就不能撇开价值，价值的相互制约和人的目的性。”康•维•内戈伊察.控制论的当前问题.转引自王卫国：过错责任原则：第三次勃兴［M］.北京：中国法制出版社，2000.151.在法律语境中，价值是指“在人（主体）与法（客体）的关系中体现出来的法律的积极意义或有用性”^[2]。建立侦诉协作机制，对于保证刑事诉讼活动的顺利进行，具有非常重大的价值和意义。

（一）有利于形成“大控方”的追诉格局，增强打击犯罪的合力

从程序推进角度看，侦诉工作的目的有所不同，侦查的目的是收集犯罪证据，为公诉作准备。而公诉的目的，是启动审判程序，请求依法追究被告人的刑事责任；从诉讼目的角度看，侦诉工作的目的则是同一的，即均是为了有效指控犯罪，实现刑事诉讼惩罚犯罪的目标。因此，侦诉工作完全可以统一到如何有效地指控犯罪这一大方向上来。但是长期以来，我国侦诉机关对于侦诉工作基本方向的把握并不十分明确，习惯于“铁路警察，各管一段”，重分工负责，轻互相配合，将侦诉工作截然割裂开来，缺乏整体的“大控方观念”，这是导致司法实践中偵诉机关相互制肘现象发生的重要原因之一。而建立侦诉协作机制，通过制度设计和理念灌输，增强侦诉机关的“大控方”意识，将有利于把侦诉工作为重心统一到有效指控犯罪这一基本方向上来，从而巩固控方阵营，形成“大控方”的追诉格局，推动侦诉机关紧紧围绕成功指控犯罪这一共同的诉讼目标，劲往一处使，形成强大的打击犯罪的合力，确保犯罪分子受到应有的惩罚。

（二）有利于强化证据的收集和固定，提高侦诉工作质量，加强法律监督

“证据是科学认定案件事实的基础。”^[3]侦查工作的核心是收集证据，公诉工作的核心是审查证据，通过侦查和审查起诉，在交付审判之前将证据加以固定，是成功指控犯罪的基本条件。但是，由于侦查和公诉的角度有所不同，再加上侦诉人员在法律功底、证据素养等方面的差异，对于案件事实、证据的认识和把握难免会出现分歧或偏差。如果侦诉双方在办理案件过程中，各行其是，缺乏必要的沟通、协调及合作，则可能会对证据的收集和固定，造成消极的影响。这在侦诉实践中已经表现得较为突出：侦查人员按照自己的思路去收集证据，很少主动与公诉人员进行沟通，公诉人员因为案件尚未进入公诉阶段也极少与侦查人员进行沟通，结果有些案件侦查人员辛辛苦苦收集来的证据却达不到起诉的要求，或被退回补充侦查，甚或被作出不起诉决定。尤其收集证据强调迅速及时，有的案件因公诉人员认为证据不足而要求进行补充侦查时，原本在侦查阶段可以收集的证据却因为错失良机未及时有效地保全而灭失，最终导致犯罪分子逍遥法外。如果建立了侦诉协作机制，侦诉双方在证据的收集和固定过程中有充分的沟通、协商和合作，这种现象无疑将大为减少，案件质量也将得到极大的提高。此外，侦诉协作并非无原则地协作，协作并不排斥监督。在侦诉协作过程中，检察机关由于切实介入了侦查活动，可以及时发现和纠正侦查机关的非法取证行为，预防和减少非法证据的产生，从而变被动监督为主动监督、变事后监督为事前监督、变静态监督为动态监督，增强了法律监督的效果。

（三）有利于化解侦诉工作中的矛盾和冲突，减少“程序倒流”，提高诉讼效率

司法实践中，一些侦查人员对于公诉人员退回补充侦查或者作出不起诉决定不理解，认为是故意为难；而不少公诉人员则认为侦查人员法律素质低、证据素养差，侦查终结的案件达不到起诉的要求，成为“烫手的山芋”。这些工作中的矛盾和冲突的产生很大程度上是由于侦诉人员之间缺乏沟通协作所致。如果建立了侦诉协作机制，加强侦诉人员对案情、证据等问题的沟通协作，这些矛盾和冲突将极大地得到化解，“扯皮”现象将极大地减少，实践证明，“公诉部门与自侦部门加强联系，根据工作需要，不定期交流各自的工作体会和经验，就具体案件的证据等问题进行探讨和分析，变‘文来文往为‘人来人往，增进了部门之间的相互理解和信任”^[4]。同时，建立侦诉协作机制以后，公诉人员可以从公诉角度及时就证据收集向侦查人员提出建议和要求，指明侦查方向；侦查人员可以就证据收集的情况及时向公诉人员进行通报和沟通，及时调整侦查方向，从而将侦查方向与公诉方向统一起来。这样，有利于侦查人员及时收集、固定证据，少走弯路，减少案件到了审查起诉阶段被退回补充侦查这种“程序倒流”现象的发生，有利于节约司法资源，提高诉讼效率。

（四）有利于实现侦诉人员的优势互补，促进侦诉人员素质的提高

由于分工不同，侦诉人员的专业优势自然也有一定差异。如我国台湾地区学者就指出，司法警察本于组织及专业侦查技术上之优势，在第一线犯罪对抗之处理上，较能掌握犯罪现场、缉捕犯罪嫌疑人及搜集证据。而检察官则因受有严格之法律训练，善于证据之法律评价与逻辑思维^[5]。如果侦诉人员在工作中不配合协作，则彼此的专业优势未必能够充分发挥出来；反之，如果建立侦诉协作机制，则有利于侦诉人员之间实现优势互补，充分发挥各自的专业优势，更好地推动彼此工作的开展，促进整体素质的提高。约翰•沃施教授就指出：“警察在侦查期间更多地求助于检察官的一些法律意见，这是一种实用主义的关联?这些措施的实施不仅使侦查活动变得更有效，而且保证了行为的合法性”^[1]。协作配合的过程，也是侦诉人员相互学习的过程：侦查人员可以通过听取公诉人员的意见和建议，促使自己提高证据素养；公诉人员也可以通过对侦查的介入，促使自己提高侦查素养，以便更好地协助侦查人员开展侦查活动，避免外行指导内行的尴尬。实践证明，“通过侦诉人员共同分析研讨案件、总结经验、互相指正等方式，不但使干警进一步强化了协作配合的‘一体化意识，办案中发现问题、处理问题、解决问题的能力也不断提高”^[4]。

二、 如何协作：侦诉协作机制的实践考察

目前，一些地方司法实务部门已经对侦诉协作机制进行了积极的探索，为该机制的立法构建提供了有益的实践经验。现在需要做的是如何在充分总结实践经验的基础上，将侦诉协作机制上升到立法层面。

（一） 侦诉协作的基本形式

1．人民检察院公诉部门与自侦部门之间的协作。这是一种典型的侦诉内部协作。由于机构同属于人民检察院的职能部门，人员同属于检察官序列，且合署办公，公诉部门与自侦部门之间的协作更容易进行，协作过程中产生的问题也更能够得到及时沟通和解决，因此，这种内部协作目前是侦诉协作的最主要形式。

2．人民检察院公诉部门、批捕部门与自侦部门之间的协作。这是一种扩大了的侦诉内部协作，一般称之为“侦、捕、诉协作”，有部分检察机关建立了自侦案件的“侦、捕、诉协作”机制，如某直辖市主城区某检察分院制定了《职务犯罪侦查案件侦、捕、诉协作办案机制试行规则》、成都市人民检察院制定了《关于建立查办职务犯罪侦捕诉协作机制的意见》。“侦、捕、诉协作”与侦诉协作最大的区别是增加了自侦部门与批捕部门、批捕部门与公诉部门之间进行协作的内容。

3．人民检察院与公安机关之间的协作。这是一种典型的检警之间的侦诉协作。这种协作又分为两种形式：一是机关与机关之间的协作，即公安机关和人民检察院联合制定有关文件，对公安机关所有管辖的刑事案件的侦查、起诉进行协作。如河南省邓州市人民检察院和公安局就联合制定了《关于建立侦诉协作机制，确保公诉案件质量的规定》；二是部门与部门之间的协作，即人民检察院公诉部门与公安机关的犯罪侦查部门之间联合制定文件，就某一类刑事案件的侦查、起诉进行协作。如某直辖市主城区某检察分院公诉一处就分别与该市公安局刑警总队、经侦总队、禁毒总队、出管办等部门联合制定了有关侦诉协作的文件。

4．人民检察院与其他侦查机关之间的协作。这可以称之为扩大了的检警之间的侦诉协作。如某直辖市主城区某检察分院公诉一处就与该市海关缉私局、该市国家安全局签订了有关侦诉协作的文件。

（二）侦诉协作的内容

1．侦诉协作的原则 有的侦诉机关联合制定的规范性文件对侦诉协作应当坚持的原则作出了规定。如2007年3月某直辖市人民检察院与该市公安局联合制定的《关于检察机关提前介入侦查工作的规定（试行）》中就规定侦诉协作应当遵守分工负责、互相配合、互相制约的原则，客观、公正、效率的原则和保守秘密、严守纪律的原则。

2．侦诉协作的核心 从有关侦诉机关制定的规范性文件来看，侦诉协作的核心内容是证据问题，主要围绕证据的收集、固定和完善来展开，这集中体现在侦查阶段通过公诉机关对侦查活动的参与，对证据的收集、固定和完善以及侦查取证的方向等提出意见和建议。这是侦诉协作机制中最重要的方面，也是检察机关基于公诉的需要，积极推行侦诉协作机制的主要动因。

3．侦诉协作的案件范围 这分为两种情形：一是未对具体的案件范围作出规定，而是笼统地要求侦诉机关在所有刑事案件的侦诉过程中都应当进行协作。这多出现在机关与机关之间联合制定的文件中；二是对哪些案件应当进行侦诉协作作出明确规定。这在有的部门与部门之间联合制定的文件中有所体现。

4．侦诉协作的职责分工 有关侦诉机关在规范性文件中基本上都对侦诉协作过程中侦诉人员应当履行哪些职责作出了较为明确的规定。

5．侦诉协作的工作机制 有关侦诉机关在规范性文件中大多规定了一定的工作机制，如检察机关在何种条件下介入侦查、检察官如何对侦查人员的侦查取证提出意见和建议、在补充侦查、审查起诉阶段如何协作、在协作过程中产生分歧如何解决、在协作过程中违法违纪如何处理等。

6．侦诉协作的法律监督 有关侦诉机关在规范性文件中均强调了检察机关在协作过程中的法律监督权，如前述《关于检察机关提前介入侦查工作的规定（试行）》第2条就明确规定检察机关提前介入侦查的目的之一是“对侦查活动是否合法实行法律监督”。

（三）侦诉协作的实践效果

1．加大了犯罪打击力度，提高了办案质量。从实践情况来看，试行侦诉协作机制的机关在取证方面通常能够做到紧密配合，协作明显加强。由于证据收集、固定工作较为扎实，犯罪分子逃脱惩罚的机率降低，从而加大了打击犯罪的力度，提高了办案质量。如某国有企业总经理邓某某贪污一案，一审二审均被判无罪。后某基层检察院自侦部门以新的犯罪事实和证据重新立案侦查，某检察分院主诉检察官应邀及时介入侦查，发现了证据存在的问题，向侦查人员提出了补充相关证据的建议，最终邓某某被判处有期徒刑18年。[注：某直辖市主城区某检察分院公诉一处《建立侦诉协作，加强诉审沟通———某直辖市主城区某检察分院提高职务犯罪公诉案件质量的具体做法》。］某直辖市主城区某检察分院2001年至2003年职务犯罪案件不起诉率分别为10.81％、2.33％和3.57％，其检控率分别为：89％、97.7％和96.4％。在加强侦诉协作后，2004年和2005年连续两年不起诉率为零，即检控率为100％。[注：同上。］

2．降低了退侦率，提高了办案效率。实践证明，通过加强侦诉协作，减少了退回补充侦查等现象，提高了办案效率。如某直辖市主城区某检察分院2003年办理的职务犯罪大要案的退侦率高达80％以上，2004年在加强侦诉协作后，退侦率降低到48％，2005年降低到45％。办案周期2003年平均办案天数为89天，2004年下降到81.8天，2005年又下降到54.7天，平均办案周期由两年前的3个月，降低到了1个多月，办案效率大幅度提高。[注：同上。］

3．增强了侦诉人员之间的信任感和合作意识。通过侦诉人员之间的協作、沟通和交流，相互间的信任感和合作意识都得到了增强。如某直辖市主城区某检察分院2004－2006年期间，公诉部门先后5次派人参与侦查机关的业务培训，就证据的收集、固定、完善等与侦查人员进行交流；同时侦查机关也先后派出9批20人到该院公诉部门进行了为期2－3个月的学习交流，加强了侦诉双方的信任和配合意识，取得了较好的效果。[注：某直辖市主城区某检察分院公诉一处《强化引导侦查取证，促进大控方格局形成———我院公诉部门引导侦查取证工作的做法》。］

（四）侦诉协作的现存问题

1．法律支撑力度不够 侦诉协作机制不仅在刑事诉讼法中没有明确的规定，在最高人民检察院及公安部的有关解释性规定中也语焉不详。目前实践中推行该机制的主要依据是一些地方侦诉机关联合制定的规范性文件或者检察机关制定的内部规章，多表现为“试行规定”、 “试行规则”以及“会议纪要”等形式，效力层次都较低，基本上只有内部约束力，其贯彻执行效果很大程度上依赖于侦诉机关的协作意识。缺乏法律规定作为有力支撑，是目前侦诉协作机制推行中面临的最大障碍。

2．侦诉人员专业素养不足 侦诉协作机制实践运行中反映突出的问题之一是侦诉人员的专业素养问题，尤其侦诉人员在参与对方的工作环节时往往表现出较为明显的专业局限性。如有的侦查人员的证据素养、法律素养较差，在侦查阶段不能有效地收集、固定证据，在起诉阶段不能发表适当的意见；有的公诉人员缺乏必要的侦查知识和侦查技巧，在侦查阶段不能提出有针对性的建议和意见，一些意见与侦查实践脱节，难以贯彻，甚至提出错误的意见等。由于侦诉协作是主要由公诉机关倡导推行的机制，后一种现象甚至影响到了公诉人员的权威问题，对该机制的推行造成了一定的负面影响。

3．协作方式不够规范 在实践中，一些侦诉人员的协作方式较为随意，不够规范。如一些侦诉人员习惯于口头陈述案情，不向对方提出书面材料，容易造成彼此在基本案情、基本证据以及案件存在的主要问题、对案件的分析认识等方面出现差异甚至误解。[注：某直辖市主城区某检察分院公诉一处《经济犯罪案件办案小组年度工作总结》。］

4．协作意识有待增强 在实践中，一些侦诉人员对侦诉协作机制的重视程度不够，对协作配合持消极态度，协作意识有待增强。部分侦诉人员有“本位主义”思想，如有的侦查人员习惯于以“公安是老大”自居，对公诉人员的建议和意见置若罔闻；有的公诉人员强调监督者的地位，而不是从合作者的角度去思考问题等。实践中甚至存在有的侦诉人员因担心过于主动，会引起非议而懈于就对方的工作提出意见或建议的现象。[注：某直辖市主城区某检察分院公诉一处《经济犯罪案件办案小组年度工作总结》。］

三、如何协作：侦诉协作机制的制度构建

刑事司法改革在很多时候需要“自下而上”的推动力。侦诉协作机制能够得到实务部门的积极推行，充分证明了其诉讼价值所在。我国《刑事诉讼法》再修改应当对侦诉协作机制作出明确规定，同时应当建立、完善相应的配套制度，推动该机制良好地运行。

（一）侦诉协作机制的立法构建

1．应当对公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的原则进行修改，确立“侦诉协作原则”。 对现行《刑事诉讼法》确立的公检法三机关“分工负责，互相配合，互相制约”的原则，长期以来学界颇有微词。笔者认为，该规定的根本缺陷在于要求处于裁判者地位的法院与处于控方地位的人民检察院和公安机关配合，这极易导致法院丧失应有的中立立场，但是该规定要求同属于控方的人民检察院和公安机关之间的“互相配合”，则是非常值得肯定的。笔者主张《刑事诉讼法》再修改时对该原则作如下修改：取消“人民法院”作为该原则的适用主体，并对相关措词进行必要修正，可规定为：公安机关和人民检察院进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地指控犯罪。法条主旨也不再称为公检法三机关的相互关系，而改为“侦诉协作原则”。

2．应当明确规定控方证明责任分配原则，增强侦诉机关的控方意识。现行《刑事诉讼法》对于证明责任如何分配并无明确的规定。对公诉案件的证明责任分配，理论上普遍认为是由公诉人承担证明被告人有罪的责任^[6]。笔者认为，公诉案件证明被告人有罪的责任是由控方即侦诉机关共同承担的，侦查机关的取证行为是承担证明责任的基础，公诉机关的举证行为是承担证明责任的表现形式。《刑事诉讼法》再修改时应当如下明确控方证明责任的分配：公诉案件，证明犯罪嫌疑人、被告人有罪的责任由公安机关和人民检察院承担。侦查人员负有收集证据证明犯罪嫌疑人、被告人有罪的责任，公诉人负有向法庭提出证据证明被告人有罪的责任。如此明确侦诉机关共同作为控方所应承担的证明责任，有利于增强侦诉机关的控方意识，成为侦诉双方展开充分协作的法律动因。

3．应当对“提前介入”具体化，“检察引导侦查”立法化，加强侦诉机关在取证环节的协作。《刑事诉讼法》对检察机关提前介入侦查只作了原则性规定。近两年来，检察机关积极推行“检察引导侦查”，强调要“适时介入侦查、引导侦查取证”^[7]。检察机关提前介入侦查、检察引导侦查等做法，具有一定的侦诉协作色彩，《刑事诉讼法》再修改时应当吸收其合理成份，在侦诉程序的设计中对检察机关提前介入侦查、检察引导侦查作出更为具体的规定，尤其应加强侦诉机关在取证环节如何协作的立法，使其更具有可操作性。如对于介入侦查的检察官如何引导取证立法可作如下规定：必要的时候，人民检察院可以派员介入公安机关的侦查活动。介入侦查的检察官应当履行以下职责：认真听取案情介绍，查阅证据材料，对案件的侦查方向和侦查重点提出意见；参加案件的讨论，对进一步收集、固定、完善证据提出建议；参加公安机关的复验、复查并提出建议；发现有遗漏犯罪嫌疑人或者犯罪事实的，以书面形式提出建议办理；发现应当撤销案件的，以书面形式建议撤销案件；对案件的管辖、认定的事实、涉嫌的罪名、是否提请批准逮捕提出意见；对侦查活动是否合法进行监督，发现违法行为，及时提出纠正意见等。

4．应当对 “诉前”和“诉后”侦诉协作的相关问题作出具体的规定。如对于在审查起诉中退回補充侦查时，侦诉机关如何有效协作，解决分歧，保证侦诉质量作出更为具体的规定；明确规定侦查机关侦查终结前应当听取公诉部门意见，检察机关拟对案件作出不起诉处理的，应当听取公安机关的意见；对于庭审过程中需要补充侦查而延期审理的案件侦诉机关如何进行协作作出更为具体的规定；规定检察机关在收到法院判决、裁定后，应当及时将判决书、裁定书复印件送达公安机关。公安机关认为判决、裁定确有错误的，应在收到判决书后一定期间内向检察机关提出书面建议。检察机关认为公安机关的建议依法成立的，应当及时向人民法院提出抗诉等。

（二）侦诉协作机制相关配套制度的构建

1．应当建立侦诉协作组织机构 由于侦诉协作机制需要在不同的机关或部门之间运作，彼此的工作性质毕竟有一定差异，为了更好地处理协作事务，有必要建立专门的侦诉协作组织机构。一些地方已经在这方面进行了一定的探索，如四川省彭州市人民检察院在推行自侦案件侦诉协作机制过程中，建立了以检察长为组长的协作机制领导小组，在反贪局设立了协作机制领导小组办公室^[8]；吉林省靖宇县在自侦案件侦诉协作过程中采取了在职务犯罪侦查部门设立主诉检察官办公室的方式^[9]；重庆市铜梁县人民检察院在推行经济犯罪侦诉协作机制的过程中，建立了专门的工作联系领导小组，组长由主管副检察长和主管公安副局长担任，成员由公诉科和经侦大队负责人组成。[注：重庆市铜梁县人民检察院《关于经济犯罪侦诉协作长效工作机制的总结》。］笔者认为，自侦案件侦诉协作属于检察机关的内部协作，可以设立院级领导为首的协作组织机构，但在自侦部门设立主诉检察官办公室没有太大必要。对于人民检察院和公安机关之间的侦诉协作，则设立以双方一定级别的领导为首的协作组织机构较为适宜。

2．应当建立必要的交流沟通机制 在侦诉协作过程中，难免会遇到问题或产生分歧，侦诉双方应当建立一定的交流沟通机制如建立联席会议制度，定期或不定期进行交流沟通，协调解决协作过程中出现的带有普遍性的重大问题。如某直辖市主城区某检察分院、重庆市铜梁县人民检察院在侦诉协作过程中均建立了联席会议制度，基本做法是：由检察机关和公安机关分别确定主题后，定期或不定期轮流主持召开。特殊情况下召开的会议由提出问题单位负责召开。联席会议双方共同作好记录备查。

3．应当建立案件讨论总结制度 在协作过程中，侦诉双方应当建立针对个案的案件讨论、总结制度，以集思广益，齐心协力保证案件质量，并总结经验，推动工作更好地开展。在侦查阶段，对于重大、疑难案件，公诉部门应派员参加案情讨论会，及时提出侦查建议，协助确立侦查方向，引导侦查部门围绕起诉标准全面收集固定证据；公诉部门在审查起诉过程中应邀请侦查机关的承办人参加案件讨论会，听取侦查部门的意见；在案件办理完毕后，侦诉机关就侦诉过程中存在的问题应召开总结会，吸取教训，总结经验。