大部制改革下一步

李军鹏

就中国特殊的国情而言，大部制改革的成功与否，取决于中央与地方机构改革的联动机制是否能够确立，取决于长期以来存在着的中央政府与地方政府“职责同构”、“上下一般粗”的局面是否能在实质上突破。

地方大部制改革的经验

2008年的国务院机构改革，在探索实行职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐，实现了大部门体制改革的良好开局。目前，国务院部委新的三定方案陆续开始公布。

值得注意的是，这次国务院机构改革的许多做法，吸取了地方机构改革探索中的许多经验。上世纪90年代以来，一些地方政府基于自身的经济社会发展要求，进行了一些带有“大部门体制”性质的机构改革，主要有“海南经验”、“深圳经验”、“浦东经验”、“成都经验”、“随州经验”等。

海南建立了“大文化”、“大人力资源”、“大交通”、“大国土环境资源”的管理体制。海南把文化、广电、出版、体育等职能组成一个文体厅；海南省人劳保障厅则把人力资源、收入分配、社会保障有机统一起来；海南省交通厅则负责地方航空、铁路的规划和协调工作，指导、协调城市交通行业管理；海南省国土环境资源厅则主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。

深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制。深圳在交通管理方面，海陆空全部是一体的，只有一个交通局；文化、广播、电视、新闻、出版、版权等方面，只有一个文化局来管理；农业方面，只有一个农林局来管理。

上海浦东的党委部门只有1办(办公室)、3部(组织部－编办－人事局，宣传部－文广局，统战部－对台办－港澳办－民族和宗教办－侨办)、5委(政法委、企工委－国有资产监督管理委员会、社工委、机关工委、纪委－监察委)；行政有17个机构。

成都市从2004年起，先后建立了“大农业”、“大水务”、“大交通”的管理体制。成都市将原市委农村工作办公室、市农牧局、市农机局进行整合，组建了市農业委员会；将市交通局、市政公用局、市公安局、市经委承担的城市公共交通、出租汽车管理职能、交通道路技术规划和安全设施、综合运输和物流等职能整合，组建市交通委员会；将城乡防汛、城市供水、排水、节约用水、河道管理、水资源保护等职能整合，在市级和县级分别组建了全新的水务机构，解决了以前多个部门管水的现象，实现了水务管理一体化。

随州市按照精简效能、机构能合的尽量合，职能能并的尽量并的思路设置政府机构。比如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；工业经济运行、中小企业成长、国有资产监管、信息产业、民爆行业管理等职能部门统统归入随州市经委，对应省里4个厅局和6个行业办公室。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。

鼓励地方创新

深化行政管理体制改革，必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。

地方政府在进行大部制改革的探索与创新方面，有着更加迫切的压力与动力。地方市场经济的发展，对合并政府管制职能、审批职能或许可职能提出了更为迫切的要求。目前，地方政府部门林立导致审批层次、审批部门、审批程序、审批环节、审批项目过多，公民与企业办事困难，严重影响了投资环境；执法部门太多，重复执法、多头执法、执法扰民现象突出；收费主体过多，行政收费过滥，增加了企业营商成本。政府部门行政审批过多，创造优良环境的职能就非常薄弱，难以适应企业发展和市场机制发育的要求，必然要求进一步精简与合并政府机构。

上世纪90年代以来，地方政府普遍开始了创建行政服务中心、实行“一站式服务”的改革，但是，怎样协调处理“行政服务中心”与政府部门之间的关系，是一大难题。要真正方便企业和人民群众办事，真正的出路在于推进大部制。

在地方和谐社会建设的过程中，人民群众对公共服务的要求更为迫切，地方政府必须尽快回应人民群众的公共服务需求，而同时，地方政府所受到的财政约束、成本约束更为明显，这就成为地方推动大部制改革的强大动力。尤其是一些与群众利益密切相关、与老百姓直接打交道的事项、环节与部门，则面临着更为明显的压力。地方政府管理创新迫切需要找到新的突破口。

在探索实行职能有机统一的大部门体制方面，地方政府可以在与国务院机构设置相衔接的基础上，采取积极的创新措施。

第一，地方政府应根据各层级政府的职责重点，合理调整机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。为确保中央的政令畅通，地方政府特别是省级政府机构改革可参照国务院机构改革，建立与国务院机构框架大体协调的组织结构，可整合人事、劳动和社会保障，城乡建设和住房管理、交通和运输等机构与职能，强化环境保护、工业管理、食品药品监管等职能。

第二，进一步加大地方政府部门职能整合的力度。如可以像海南省一样，将国土资源、环保、气象相关职能进行整合，组建资源与环境保护部门；将文化、广电、新闻出版及文物等职能进行整合，组建文化综合管理部门。也可将农业、水利、林业等相关职能进行整合，组建统一的农业部门；将分散在有关部门的食品监管职能进行整合，明确由一个部门负责，等等。根据一些省市“大部制”改革的经验，地方一个机构可以对应中央的相关几个机构，地方的这一机构可以同时履行几个中央机构分别履行的职能。市县政府探索建立大部门体制的步子可以迈得大一些，可借鉴成都、深圳等地经验，积极探索建立“大经济”、“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制与机构设置模式。

第三，地方政府可配套进行政府决策机制、执行机制、服务机制的改革，从而优化政府运行机制。进一步加大地方政府部门决策权、执行权、监督权既相互分离又相互协调的改革力度；可将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局，从而实现决策权与执行权的相互监督与制约。处于部门之下的各执行机构，主要负责执行政策，提供公共服务。同时，引进竞争机制，以多种方式让一些非营利组织通过合同、出租、承包、凭单等方式参与公共服务供给，满足公众日益增长、不断变化的公共服务需求。

第四，地方政府要适当减少人员规模，调整和优化公务员人员结构，将人员主要用于公共服务方面。

建立大部制改革的新动力机制

1998年政府机构改革是我国历次政府机构改革中机构精简力度最大的一次改革，

1998年政府机构改革后，在国务院撤销9个工业部的同时，地方也陆续撤销了工业经济管理部门，结束了计划经济条件下形成的由工业经济管理部门直接管理企业的历史。这是适应市场经济体制的要求，对政府机构进行的重大精简，这次精简的重要成果就是大幅度减少了政府不该行使的职能、政府直接干预市场运行的职能。

经过1998年改革后，我国政府职能从干预市场方面“退位”的任务已暂告一段落，而强化较为薄弱的社会管理和公共服务职能的任务更加突显出来，政府机构改革的动力机制也随之发生了根本变化。同时，政府机构改革越来越受到各种利益关系的牵制，如人员结构的调整问题、领导职数减少的问题、党委与政府机构统筹设置的问题等等，涉及深刻的体制与利益格局的变动。无疑，推进政府机构改革需要新的动力机制。

党的十七大关于大部制改革思路的提出，为政府机构改革打开了空间。大部制改革的根本目的，就是要确立适应服务型政府、责任政府、法治政府需要的现代政府大部门体制。大部门体制改革的动力，从根本上讲，来源于有效提供公共服务、降低政府成本、提高政府执行力的要求，来源于人民群众特别是基层群众、企业等市场主体对提供成本低、质量优、程序少、办事便捷的服务的新期待。这种动力更多的来源于人民、来源于市场主体、来源于基层、来源于一线。

大部制的概念尽管借用于现代两方公共管理改革，但是，中国大部制改革的动力却是来源于中国经济社会和政治发展的内在要求。就中国特殊的国情而言，大部制改革的成功与否，取决于中央与地方机构改革的联动机制是否能够确立，取决于长期以来存在着的中央政府与地方政府“职责同构”、“上下一般粗”的局面是否能在实质上突破。

因此，有必要建立防止中央部门干预地方大部制改革的“防火墙”。要严肃纪律，严禁上级业务主管部门干预下级机构设置；国务院各部门应带头理解支持地方政府从实际出发设置机构的做法，多鼓励、多配合、少指责、少干预。防止中央政府部门干预地方机构改革的关键，是割断中央财政资金与政府机构之间的联系，建立财政资金与职能履行之间的关系；要改变财政资金按条条机构下拨的体制，改为按职能下拨的体制，地方政府由哪一个机构承担相关的职能，履行这些职能所需要的资金就下拨给哪一个机构。中央财政下拨地方的资金，没有必要完全都通过中央政府部门这个“漏斗”，有些资金完全可以直接一揽子拨给地方政府。

中央与地方机构改革的联动机制是否能够确立，关键是逐步明确划分中央与地方各级政府之间的职责权限，探索中央与地方关系规范化、法治化的新路径。首先要明确各级政府的管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。要根据各级政府的职责重点，相应设置政府机构，而不应片面强调“上下对口”。

目前大部制改革处于由部门博弈形成“三定”规定进行机构编制管理的局面。应鼓励大部制改革较为成功的地方建立机构设置法定化的机制，通过人大及其常委会立法的方式出台大部门设置法，也可由政府常务会议出台大部门组织简则。在总结地方大部门改革经验的基础上，适时出台地方各级政府大部门设置的“样本”建议，供地方推进大部门体制改革时参考。在地方大部制改革取得相对成熟经验的基础上，适时推动中央政府大部门体制改革，從而形成上下联动的改革局面。

(作者为国家行政学院教授)